La regulació lingüística de la LOMCE: i ara, la via legislativa – Eva Pons

Sobre la ideologia lingüística que inspira la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa (LOMCE) no calen gaires consideracions, ja que el ministre d’Educació, Cultura i Esport, J.I. Wert Ortega, l’explicitava a finals de 2012 en seu parlamentària: «españolizar a los alumnos catalanes» (Diari de Sessions del Congrés dels Diputats núm. 64, de 10 d’octubre de 2012). Des de llavors, la idea d’assimilacionisme cultural i lingüístic ha dominat el debat polític i social sobre la Llei. Ara bé, quin és el contingut concret de la regulació lingüística de la LOMCE? En què modifica o altera la regulació preexistent? Com es relaciona la Llei amb els darrers pronunciaments judicials sobre el model lingüístic educatiu de Catalunya (vegeu l’apunt en el blog de M. Corretja)? Tractarem de respondre, sintèticament, aquestes qüestions.

La LOMCE es presenta formalment com una reforma de la preexistent Ley orgánica 6/2006, de 3 de mayo, de Educación (en endavant, LOE), a més d’afectar aspectes concrets d’altres lleis educatives i de la de finançament autonòmic. Malgrat això, les modificació introduïdes a la LOE impliquen un capgirament en la concepció d’aspectes bàsics del model educatiu. En són exemples el buidament de les funcions decisòries dels consells escolars o l’erosió del caràcter inclusiu del sistema, en preveure que als 15 anys es derivin els alumnes que no mostrin les capacitats necessàries cap a la nova formació professional bàsica. Pel que fa a la regulació lingüística, aquesta clau de lectura de la LOMCE és aplicable a l’ordenació curricular, que passa a ser regida per uns criteris substantius i competencials distints dels precedents. No serveix, en canvi, per a les qüestions relacionades amb la llengua vehicular o d’ús docent, que eren pràcticament absents de la normativa estatal, com a competència de titularitat autonòmica, i en les quals el legislador s’endinsa ara per una doble via: la regulació de l’«ensenyament plurilingüe» i la fixació de criteris d’ús de la «Lengua castellana, lenguas cooficiales y lenguas que gocen de protección legal», en el marc de la polèmica disposició addicional 38a.

Mitjançant diversos canvis terminològics, semàntics i estructurals, les noves bases de l’ordenació curricular de la LOMCE permeten a l’Estat introduir una major centralització del currículum. El preàmbul ho justifica com a «simplificació» i «racionalització de l’oferta educativa»; una terminologia, per cert, compartida amb els preàmbuls de lleis estatals coetànies que recentralitzen competències autonòmiques, com la Llei 20/2013, de garantia de la unitat del mercat o la Llei 27/2013, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local). A partir d’una definició ampliada del currículum, que abraça continguts, competències, metodologia didàctica, estàndards i resultats d’aprenentatge avaluables i criteris d’avaluació (art. 6.2 LOE), es defineixen les competències del Govern estatal (art. 6 bis). El Consell de Garanties Estatutàries, en el seus dos dictàmens previs als recursos d’inconstitucionalitat contra la LOMCE (Dictamen 3/2014, de 28 de gener i Dictamen 4/2014, de 12 de febrer), assenyala com la nova regulació dels aspectes curriculars obre la porta a l’expansió de les bases estatals, amb la consegüent limitació de les competències autonòmiques (art. 131 EAC).

En aquest context, la LOMCE divideix les assignatures en troncals, amb contingut i criteris d’avaluació fixats per l’Estat i en relació amb les quals la Llei no fixa un percentatge màxim del currículum; de lliure configuració autonòmica, categoria que la Llei només aplica a la llengua oficial pròpia, si bé teòricament poden haver-n’hi d’altres, amb els continguts i criteris d’avaluació fixats per la comunitat autònoma, i específiques, com l’educació física o la religió, entre d’altres. La nova terminologia marca una diferenciació entre el castellà, que com a matèria troncal sembla considerar-se qualitativament superior, i les altres llengües oficials. Amb tot, es respecta la competència autonòmica quant a la llengua pròpia, la qual cosa s’ha argumentat pel Ministeri, en una Nota explicativa que, ja des del seu títol, indueix a la confusió entre els continguts curriculars i l’ús de les llengües vehiculars, quan són coses distintes.

A més, la LOMCE estableix la subjecció individualitzada de tot l’alumnat a les avaluacions dissenyades pel Ministeri, els resultats de les quals determinen un percentatge important de la nota final dels nivells educatius (30% en l’ESO i 40% en el batxillerat, art. 29, 36 bis i 37). En vista de la sobredimensionada funció avaluadora estatal, cal valorar l’abast real del mandat de la disposició addicional 39a d’incloure en les avaluacions finals d’etapa la «llengua cooficial», en el marc d’una regulació que en destaca, a més, la condicionalitat mitjançant la previsió de nombroses exempcions per als alumnes de cursar-la o avaluar-la (art. 18.3, 20.5, 24.5, 25.7, 28.9, 34 bis.5, 34 ter.5, 36.5 i DA 39), l’aplicació de les quals dependrà dels models lingüístics educatius de les distintes comunitats autònomes (vegeu les consideracions sobre la possible incidència a Catalunya en el fonament jurídic 3 del Dictamen 4/2014 del Consell de Garanties Estatutàries, que en destaca el caràcter d’excepcions particulars i temporals).

La segona qüestió lingüística que aborda la LOMCE, tot qualificant-la en el preàmbul de «prioritat educativa», és el foment del plurilingüisme (en part, un eufemisme per referir-se a l’anglès). La terminologia emprada apunta a la sinonímia entre la promoció del «pluriligüisme», que constitueix una directriu europea consolidada en la Comunicació de la nova estratègia marc pel multilingüisme de 2005 (la Unió Europea opta per potenciar el coneixement de dues llengües, a més de la llengua primera), i l’«ensenyament plurilingüe». No es tracta, però, de termes equivalents, ja que l’objectiu d’assolir la plurilingüització individual no ha de comportar necessàriament fomentar l’ús vehicular de llengües estrangeres en la impartició i aprenentatge d’altres matèries.

Però, en contra de la tendència general en els països del nostre entorn, especialment en l’ensenyament primari, la LOMCE opta per la darrera via indicada, que fins avui s’ha traduït en una elevada conflictivitat (vegeu la crònica de jurisprudència del Tribunal Suprem de la Revista) per raó de les finalitats espúries d’alguns del programes d’ensenyament plurilingüe impulsats per les comunitats autònomes (entre les quals, l’arraconament de la llengua pròpia, un perill que ja ha estat advertit pel Consell d’Europa en el seu Informe del tercer cicle de control sobre l’aplicació a Espanya de la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries) i a la falta de previsió dels mitjans materials i personals adequats. El problema s’intueix en la redacció de la nova disposició addicional 37a LOE, que permet la intervenció en les tasques docents d’experts amb domini de llengües estrangeres. La penetració de la legislació bàsica en esferes prèvies de competència autonòmica torna a produir-se aquí: d’una banda, per la regulació d’unes condicions d’ús de les llengües vehiculars, en arribar a precisar que l’ensenyament de la llengua estrangera es farà en aquesta llengua i «la lengua castellana o la lengua cooficial sólo se utilizarán como apoyo» (art. 19.4 i 26.6 LOE); d’una altra, per l’habilitació al Govern estatal per establir les «bases de l’educació plurilingüe», des del segon cicle de l’educació infantil –que constitueix un nivell no obligatori– fins al batxillerat «previa consulta a las Comunidades Autónomas» (disposició final 7a LOE).

No obstant això, on l’avenç regulador de la LOMCE és més palès és en la regulació de l’ús vehicular de les llengües oficials (DA 38a), fins al punt d’establir mecanismes de control, substitució i sanció econòmica sobre les comunitats autònomes que, a judici del Ministeri d’Educació, la incompleixin. L’objectiu general del legislador no és altre que homogeneïtzar els models lingüístics educatius desplegats per les comunitats autònomes i, en concret, forçar un canvi del model de conjunció lingüística de Catalunya, l’únic d’aquests models que, a diferència dels de Galícia i les Illes Balears, no s’ha reformat per tal de fixar topalls a l’ús vehicular de la llengua pròpia. La complexitat interna de la DA 38a evidencia la importància que el legislador atorga als objectius que aquesta persegueix, com també les resistències jurídiques substantives (existència de principis i drets de rang estatutari sobre les qüestions regulades) i competencials que ha de vèncer per assolir-los. S’expliquen, així, els diversos canvis introduïts en el precepte al llarg de l’iter legislatiu: en el Dictamen del Consell d’Estat sobre l’Avantprojecte de llei s’observà la lesió de competències autonòmiques i, en el tràmit parlamentari, la redacció final va ser resultat de l’esmena pactada entre el grups parlamentaris Popular i de Unión, Progreso y Democracia en el Congrés dels Diputats.

En els diversos apartats de la DA 38a se superposen, en anades i vingudes constants, dos plans d’intervenció: d’una banda, la garantia dels «drets individuals», mitjançant la proclamació d’uns drets i deures lingüístics aplicables en tot l’Estat (apartats 1r a 3r); i, d’una altra, la dimensió competencial, mitjançant la regulació d’uns «criteris de la programació de l’oferta educativa» que vincularien les «administracions educatives» (apartat 4t). De fet, l’estratègia s’inspira en els pronunciaments dictats des del desembre de 2010 pel Tribunal Suprem, que han impulsat una reinterpretació de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, sobre la reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, tot canviant el sentit i l’abast de diversos punts de la doctrina constitucional.

Quant als drets i deures, el Tribunal Constitucional (TC) ha rebutjat reiteradament que del dret fonamental a l’educació es derivi el dret a rebre l’ensenyament en una llengua oficial determinada (STC 19/1990, 337/1994, 31/2010 –fonament jurídic 24-, entre d’altres). I aquest dret tampoc no es desprèn del contingut de l’oficialitat lingüística, que en l’àmbit educatiu comporta el dret de rebre dels poders públics, en el marc de l’ensenyança bàsica, un ensenyament de la o les llengües oficials (STC 87/1983, fonament jurídic 5). En aquest darrer punt, els pronunciaments interpretatius de la STC 31/2010 sobre «el dret a rebre l’ensenyament en català, d’acord amb el que estableix aquest Estatut» (l’art. 35.1 EAC) tendiren a provocar confusió, fins i tot perquè el TC va incloure una autocita literal incorrecta de la precedent STC 87/1983 (en la reproducció literal del fonament jurídic 5 de la darrera hi trobem una alteració consistent a canviar el de per en la llengua oficial). En qualsevol cas, la ulterior STC 15/2013 reafirma els postulats interpretatius del TC, que assenyalen com a límit constitucional l’exclusió de l’ús vehicular del castellà. D’acord amb això, s’ha d’interpretar l’apartat primer de la disposició addicional 38a, segons el qual «las Administraciones educativas garantizarán el derecho de los alumnos y alumnas a recibir las enseñanzas en castellano, lengua oficial del Estado, y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios».

Així mateix, i atenent a la doctrina constitucional que nega que la proclamació d’uns drets o deures determinats pugui constituir la font d’atribució de noves competències (STC 31/2010, fonament 16), convé llegir el segon incís de l’apartat primer de la DA 38a: «El castellano es lengua vehicular de la enseñanza en todo el Estado y las lenguas cooficiales lo son también en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos y normativa aplicable». Les administracions educatives al·ludides per la LOMCE són, doncs, les comunitats autònomes competents per regular l’ús vehicular de les llengües, tot respectant les previsions substantives de l’Estatut d’autonomia corresponent (art. 6.1 i 35 EAC) i d’acord amb la legislació autonòmica (la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d’educació, que ja ho regula en l’art. 11 i concordants). Sobre aquest punt, el Tribunal Suprem coincidia que ha de ser l’Administració autonòmica la que determini l’ús vehicular de les llengües oficials, sense que en aquesta regulació es pugui excloure el caràcter vehicular del castellà (STC 337/1994 i 31/2010).

Els apartats segon i tercer de la DA 38a no semblen tenir un recorregut interpretatiu massa llarg. El primer estableix que «al finalizar la educación básica, todos los alumnos y alumnas deberán comprender y expresarse, de forma oral y por escrito, en la lengua castellana y, en su caso, en la lengua cooficial correspondiente». Es tracta d’una norma reiterativa dels objectius de coneixement ja establerts per la LOE i que adopta una formulació genèrica o imprecisa, concretable per la remissió implícita als Estatuts (segons l’art. 35.2 EAC, els alumnes tenen  «el dret i el deure de conèixer amb suficiència oral i escrita el català i el castellà en finalitzar l’ensenyament obligatori») i la legislació autonòmica. L’apartat tercer de la DA 38a, que indica que «Las Administraciones educativas adoptarán las medidas oportunas a fin de que la utilización en la enseñanza de la lengua castellana o de las lenguas cooficiales no sea fuente de discriminación en el ejercicio del derecho a educación», es correspondria amb d’altres previsions estatutàries relatives a la prohibició de discriminació per raó de la llengua oficial emprada (art. 6.2 EAC i 32 EAC), o que asseguren als alumnes d’incorporació tardana al sistema «el dret a rebre un suport lingüístic especial si la manca de comprensió els dificulta seguir amb normalitat l’ensenyament» (art. 35.4 EAC). Amb això es respecta el contingut lingüístic del dret fonamental a l’educació, que comporta el dret a rebre-la en una «llengua comprensible» per a l’estudiant.

Més substanciós, alhora que confús, es mostra l’apartat quart de la DA 38a, relatiu als criteris de programació educativa per tal de «garantizar el derecho de los alumnos y alumnas a recibir las enseñanzas en ambas lenguas oficiales». D’entrada, la lectura del text legal genera certs dubtes sobre l’abast i la relació entre les dues «possibilitats» que els apartats b i c dibuixen per a les administracions educatives: lletra b) «sistemas en los que se garantice la impartición de asignaturas no lingüísticas integrando la lengua castellana y la lengua cooficial en cada uno de los ciclos y cursos de las etapas obligatorias (…) y sin perjuicio de la posibilidad de incluir lenguas extranjeras», amb l’afegit que «Las administraciones educativas determinarán la proporción razonable de la lengua castellana y la lengua cooficial en estos sistemas, pudiendo hacerlo de forma heterogénea en su territorio, atendiendo a las circunstancias concurrentes»; i lletra c) «sistemas en los que las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente en la lengua castellana, en lengua cooficial o en alguna lengua extranjera, siempre que exista oferta alternativa de enseñanza sostenida con fondos públicos en la que se utilice como vehicular cada una de las lenguas cooficiales», amb l’afegit –en un paràgraf diferent» que: «En estos casos, la Administración educativa deberá garantizar una oferta docente sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular en una proporción razonable». A primer cop d’ull, no sembla evident l’encaix del model lingüístic escolar de Catalunya en una de les dues lletres d’aquest apartat, si bé la intenció d’excloure’l es vincularia amb d’altres elements del precepte.

El nucli de la innovació legal se situa en l’exigència de «proporció raonable» d’ús vehicular del castellà. Es tracta d’un trasllat de la reinterpretació efectuada del Tribunal Suprem de la STC 31/2010, per mitjà de la qual es distorsiona el «principi de proporcionalitat», que en la jurisprudència constitucional té un sentit finalista o de resultats, en relació amb objectius de coneixement, de normalització lingüística o de cohesió social (STC 337/1994, inalterada en aquest punt per la STC 31/2010), per convertir-la en «proporció d’hores o d’assignatures». De fet, la doctrina constitucional ni imposa uns determinats percentatges d’ús vehicular de les llengües oficials, ni tampoc obliga que se’n faci ús en cadascun dels cicles i cursos de les etapes obligatòries. El legislador estatal, amb afany delimitador de les «possibilitats» de les comunitats autònomes, exclou del còmput les assignatures de llengua castellana i llengua cooficial (lletra a de l’apartat 4t), alhora que obre la via que la regulació de l’ús vehicular es faci «de forma heterogénea en su territorio, atendiendo a las circunstancias concurrentes».

Un altre aspecte on la LOMCE, amb la intermediació del TS, pretendria normativitzar una alteració substancial de la doctrina constitucional és, retornant a la lògica dels drets, la previsió que «los padres, madres o tutores legales tendrán derecho a que sus hijos o pupilos reciban enseñanza en castellano, dentro del marco de la programación educativa». El TC ha sostingut, com un element bàsic de la seva doctrina, que el dret a l’educació «no conlleva que la actividad prestacional de los poderes públicos en esta materia pueda estar condicionada por la libre opción de los interesados de la lengua docente» (STC 337/1994, FJ 9 i STC 31/2010, FJ 24). Però no sols s’obvia aquest punt fonamental, sinó que, seguint de nou les passes del TS, la DA 38a exclou tant l’aplicació de l’atenció lingüística individualitzada en castellà per satisfer aquest dret (es tracta d’una metodologia didàctica inclosa, per cert, en la l’art. 11.4 de la Llei d’educació de 2009), com també «la separación en grupos por razón de la lengua habitual». Cal notar que la darrera previsió no concorda amb l’art. 35.2 EAC, que prohibeix la separació «en grups o centres diferents» i, per tant, incrementa la confusió sobre l’abast de la norma legal, atesa la impossibilitat estatutària d’establir a Catalunya un model de separació lingüística.

Els jocs de paraules constants encobririen la feblesa de la segona dimensió apuntada, de tipus competencial: primerament, quant al títol de l’Estat, la intervenció en la llengua vehicular –que cal distingir de la regulació estatal dels títols acadèmics i professionals i de les normes bàsiques per al desenvolupament de l’art. 27 CE, en el context de l’art. 149.1.30 CE– sembla que hauria de circumscriure’s, en el marc de l’art. 149.1.1 CE, a unes garanties del compliment efectiu del «deure de coneixement» del castellà (art. 3.1 CE), atès que com hem vist del dret a l’educació de l’art. 27 CE no es desprèn un dret de tria de la llengua vehicular pels pares o alumnes. L’extensió o abast possible del títol estatal es veuria ultrapassada per una interpretació del text legal en el sentit d’imposar a les comunitats autònomes un sistema de percentatges d’ús lingüístic o l’exclusió d’unes o altres metodologies docents. Per últim, els límits que les competències autonòmiques suposen a les estatals, els títols de la Generalitat sobre educació (art. 131) i llengua (art. 143), en un àmbit que l’Estatut connecta directament amb els drets històrics de Catalunya (art. 5 EAC), contribuirien a refermar la impossibilitat de privar a les comunitats autònomes de la capacitat de configurar des de la llengua vehicular el seu model lingüístic educatiu, d’acord amb els principis incorporats a l’Estatut.

Finalment, com ja s’ha esmentat, la DA 38a  articula un complex sistema d’inspecció, substitució i sanció aplicable a les comunitats autònomes incomplidores. El primer element consisteix a costejar, a càrrec del Ministeri, les despeses d’escolarització en centres privats on hi hagi «oferta docente razonable» de castellà (la versió inicial del text que garantia als pares sol·licitants ensenyament en castellà en un «centre privat de la mateixa localitat» el mateix legislador estatal la devia apreciar no raonable), que es repercuteixen en la comunitat autònoma. El segon, un procediment instruït per l’alta inspecció de l’Estat, encarregada de vetllar pel compliment de les normes sobre utilització de les llengües vehiculars en l’ensenyament bàsic, per reconèixer el sorgiment de l’obligació financera, la qual es considerarà extingida si la comunitat autònoma adopta les «mesures adequades». Un conjunt de mecanismes que resulten lesius de les competències autonòmiques, com assenyala el fonament jurídic quart del Dictamen 3/2014 del Consell de Garanties Estatutàries sobre la LOMCE.

D’aquesta manera, amb el model lingüístic escolar català en el punt de mira, la LOMCE afegeix la via legal a la via judicial que des de 2009 ha tendit a erosionar els principis jurídics que en el marc de l’Estatut, la legislació catalana i la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries asseguren a la posició el català com a llengua predominant, tot i que no única, de l’ensenyament. Un model que garanteix com pocs la bilingüització efectiva de l’alumnat i que duu 30 anys funcionant amb un elevadíssim consens social. No resulta fàcil predir la interpretació i l’aplicació que seguirà la regulació lingüística de la LOMCE, ateses les ambigüitats, contradiccions i febleses apuntades. Es tracta, en el fons, de l’estratègia coneguda d’instal·lar en la societat per tots els mitjans un discurs perquè aquest tendeixi a ser cregut. I tot això ho fa la Llei pel que fa a la «mejora de la calidad educativa», com bé diu el seu nom.

Per a una anàlisi més completa de la jurisprudència sobre les llengües vehiculars, es pot consultar el capítol de l’autora “La llengua de l’ensenyament en la jurisprudència del Tribunal Constitucional i del Tribunal Suprem”, publicat dins el llibre coordinat per  A. Milian i Massana,  Els drets lingüístics en el sistema educatiu. Els models de Catalunya i les Illes Balears, Institut d’Estudis autonòmics, Barcelona, 2013.

Eva Pons i Parera
Professora titular de dret constitucional de la Universitat de Barcelona

One thought on “La regulació lingüística de la LOMCE: i ara, la via legislativa – Eva Pons

  1. […] Blog de la Revista de Llengua i Dret » La regulació lingüística de la LOMCE: i ara, la via legislativa – Eva Pons Publicat 20 març 2014 Blog de la Revista de Llengua i Dret » La regulació lingüística de la LOMCE: i ara, la via legis…. […]

    M'agrada

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

Connecting to %s