El Comitè de Ministres del Consell d’Europa recomana a l’Estat espanyol canvis normatius i polítics per a la correcta aplicació de la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries.
El 20 de gener de 2016 el Consell de Ministres del Consell d’Europa ha adoptat les Recomanacions a l’Estat espanyol per a la correcta aplicació de la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries. Estem davant el quart cicle de seguiment de l’aplicació de la Carta europea pel que fa a Espanya, ja que, d’acord amb el seu article 15, cada tres anys els estats part han de presentar un informe sobre la política seguida i les polítiques adoptades que afectin les disposicions de la Carta. Al cap d’un any d’entrada en vigor de la Carta (publicada al Boletín Oficial del Estado, núm. 222, de 15 de setembre de 2001) es va presentar el primer informe, amb data 29 de setembre de 2002, que fou analitzat pel Comitè d’Experts, a l‘abril de 2005, i el Consell de Ministres va fer les seves primeres recomanacions el 21 de setembre de 2005. En les conclusions d’aquest primer cicle de seguiment ja hi ha moltes de les recomanacions formulades ara, 10 anys més tard. El 2007, el 2010 i el 2014 Espanya va presentar de nou els seus informes, que van ser analitzats pel Comitè d’Experts i, posteriorment, sobre les conclusions d’aquest, el Comitè de Ministres va presentar les seves recomanacions. L’1 d’agost del 2017 és la data establerta perquè l’Estat presenti el que serà el seu cinquè informe, que iniciarà el cinquè cicle de seguiment i control.
El primer que cal constatar és la normalització assolida pel mecanisme de control. 25 estats del Consell d’Europa han ratificat i, per tant, acceptat, les obligacions derivades de la Carta europea, en relació amb les seves llengües regionals o minoritàries. Les obligacions són diferents per a cada llengua, ja que la Carta utilitza un mecanisme flexible pel que fa a les obligacions estatals –com es va dir, una Carta a la carta–, cosa que permet que aquests estableixin el nivell de protecció que considerin oportú amb relació a cada llengua regional o minoritària. Espanya va acceptar el nivell més alt de protecció (excepte en l’àmbit de l’educació superior, interpretant extensivament l’autonomia universitària) per a totes les llengües declarades com a oficials en els respectius estatuts d’autonomia (fórmula política emprada en el seu moment per evitar enumerar les llengües i posicionar-se sobre la unitat lingüística de la llengua catalana). Des que l’1 de març de 1998 va entrar en vigor la Carta podem afirmar que la regulació i les polítiques lingüístiques dels estats han deixat d’ésser un assumpte essencialment de la jurisdicció interna dels estats per ser una qüestió de competència internacional i que l’àmbit regional europeu passa a configurar l’ordre públic europeu, amb l’establiment de mecanismes de seguiment i de control internacionals.
Sis són les recomanacions que el Comitè de Ministres fa a l’Estat espanyol, i totes són ja ben conegudes dins de les recomanacions del Consell d’Europa:
1. De nou insisteix que cal modificar el marc jurídic per tal de garantir que els procediments judicials penals, civils i administratius (curiosament no fa esment especial als procediments laborals) puguin desenvolupar-se, en les comunitats autònomes amb llengua cooficial, en la llengua demanada per una de les parts.
2. De nou assenyala la necessitat d’aplicar i reforçar les mesures que garanteixen que una proporció adequada del personal judicial tingui un coneixement suficient de les llengües cooficials a la comunitat autònoma on desenvolupen les seves funcions.
3. En el mateix sentit, reclama, de nou, aplicar i reforçar les mesures destinades a garantir una presència suficient de les llengües cooficials a l’Administració de l’Estat en el territori de les comunitats autònomes amb una llengua cooficial.
4. Insisteix, un cop més, a vetllar per la presència de les llengües cooficials en la prestació de serveis públics, i aquest cop amb especial atenció als serveis sanitaris.
5. En l’àmbit educatiu, mostra la preocupació per l’oferta d’educació trilingüe introduïda en algunes comunitats autònomes amb llengua cooficial i recomana a l’Estat que vetlli perquè aquesta no incideixi desfavorablement en la protecció i promoció de les llengües cooficials.
6. Finalment, recomana estendre el reconeixement i la cooficialitat de les llengües regionals o minoritàries en les comunitats autònomes a on hi ha un nombre suficient de parlants.
Del que es tracta ara és de plantejar-nos quin valor jurídic i quina eficàcia tenen aquestes sis recomanacions per a la correcta aplicació de la Carta, repetides en gran part al llarg dels quatre cicles de seguiment del Consell d’Europa. El primer que cal assenyalar és que el Comitè de Ministres és un òrgan polític del Consell d’Europa, conformat pels ministres d’Afers Exteriors dels estats membres. Cal recordar la naturalesa intergovernamental del Consell d’Europa que, en no tractar-se d’una organització d’integració com és el cas de la Unió Europea, no genera cap mena d’autoritat supraestatal, de manera que fa de la intergovernamentalitat i del consens entre els membres una lògica interna de funcionament. Per tant, el Consell de Ministres fa només recomanacions que, com el seu nom indica, no tenen caràcter normatiu ni són exigibles als estats. Llavors la pregunta seria per què serveixen.
Doncs bé, la seva naturalesa de recomanacions no els nega tenir tota la força jurídica, com intentaré explicar. No ser directament vinculants no significa que no produeixin efectes, polítics però també jurídics, en l’ordenament jurídic intern. Efectivament, atès que la Carta europea és un tractat internacional, les seves normes, assumides mitjançant la declaració unilateral feta pels estats en el moment de la ratificació o adhesió a la Carta, són normes que configuren l’ordenament jurídic intern. En el cas de l’Estat espanyol, els tractats internacionals ratificats entren directament a formar part de l’ordenament i, per dotar-los de plena eficàcia, no de validesa, que ja la tenen per si mateixos, només és necessària la seva publicació oficial. Per tant, totes les autoritats públiques estan sotmeses a les normes dels tractats, que tindran un rang jeràrquic superior a tota la resta de normes internes, atès que per mitjà de normes internes no es pot canviar el contingut d’un acord internacional amb altres estats. I, si hi ha normes internes contràries al contingut d’un tractat, preval aquest tractat i el dret intern és inaplicable.
Les obligacions de la Carta europea assumides per l’Estat espanyol són, per tant, d’obligat compliment i aplicació per a totes les autoritats públiques de l’Estat en el marc de les seves respectives competències materials i territorials. Però, a més, la Carta té un mecanisme de seguiment i control, basat en el Comitè d’Experts, que analitza els informes dels estats, i les recomanacions finals que fa el Comitè de Ministres. Estem, doncs, davant d’una forma d’interpretació de les disposicions de la Carta per part del Comitè d’Experts i del Comitè de Ministres. Dit d’un altra manera, hem d’entendre que les recomanacions del Comitè de Ministres, avalades per l’informe previ del Comitè d’Experts, són la interpretació més adequada dels preceptes de la Carta, i es pot considerar el seu màxim intèrpret. És el Comitè de Ministres qui vetlla finalment per la correcta aplicació i, per tant interpretació, de la Carta. Això permet una aplicació evolutiva, adequada a les exigències de cada moment i a l’evolució progressiva dels estàndards mínims de protecció internacional.
Si el Comitè de Ministres ha recomanat reiteradament a Espanya que modifiqui la seva normativa per tal de garantir els drets lingüístics de les parts en els procediments judicials –o per garantir la presència efectiva de personal amb coneixements lingüístics en l’Administració de justícia, o en les delegacions de l’Administració general de l’Estat en el territori de les comunitats autònomes amb llengües cooficials–, el que podem constatar és que hi ha hagut incompliments reiterats de les disposicions de la Carta. I que encara que unilateralment Espanya faci una interpretació diferent de les obligacions exigibles, el Comitè de Ministres, com a màxim intèrpret del text, avalat per l’informe de l’òrgan tècnic independent, com és el Comitè d’Experts, reitera una interpretació que és comparable a les exigències que fa als altres 24 membres de la Carta.
La constatació d’un incompliment de la Carta hauria de produir ràpids efectes en el si del nostre ordenament, però, en tot cas, suposa un indubtable argument per a defensar polítiques i canvis normatius adequats als seus mandats. La lectura detinguda de l’Informe del Comitè d’Experts permet constatar un ventall molt més ampli de situacions en què els experts independents entenen que l’aplicació de les disposicions de la Carta podrien millorar-se. Són interpretacions fetes a la llum de l’experiència que dóna l’aplicació de la Carta a una gran diversitat de llengües regionals o minoritàries dels 25 estats, al llarg de més de quinze anys d’aplicació, amb cicles successius de seguiment i control. Tot un cabal de dret lingüístic imprescindible i que, afinadament, apliquen a cada realitat. Caldrà un estudi detallat, molt més ampli que aquest apunt d’actualitat en el blog, de les consideracions del Comitè d’Experts. Només els més greus incompliments de la Carta són posteriorment recollits pel Comitè de Ministres el qual tan sols després d’un diàleg diplomàtic amb l’Estat afectat acaba adoptant les seves recomanacions.
I aquesta és segurament la clau política més destacable de les recomanacions. Aquestes són fruit d’una acurada poda i una reescriptura en llenguatge suau i diplomàtic. Tenen un alt valor, atès l’elevat nivell polític de l’òrgan que les emet, i són fruit d’un diàleg diplomàtic on tota la força de l’Estat es dirigeix a mitigar-ne el contingut. Són, per tant, un full de ruta clar en la pretensió d’assolir un estàndard mínim de protecció per als parlants de les anomenades llengües regionals i minoritàries en el nostre estat, alhora que una nova constatació de les dificultats al llarg de 15 anys per fer una aplicació correcta al nostre estat de les disposicions de la Carta en l’àmbit de l’Administració de justícia, un dels elements clau en una societat democràtica.
Santiago Castellà
Professor de dret internacional públic i relacions internacionals de la Universitat Rovira i Virgili