El sistema de distribució de competències entre l’Estat i la Generalitat de Catalunya també es va veure afectat per aquesta reforma. Per això no ha de sorprendre que la LOMQE fos objecte d’un recurs d’inconstitucionalitat presentat pel Govern de la Generalitat, que afectava moltes de les modificacions introduïdes per la reforma.
El recurs va tenir per objecte aspectes importants del sistema educatiu universitari i no universitari. En el sistema educatiu no universitari, la reforma havia incidit en:
- La nova ordenació de les diferents etapes educatives i la nova delimitació de les àrees que integren aquestes etapes, que estableix règims diferents per a les assignatures troncals, les específiques i les de lliure configuració autonòmica.
- La realització d’avaluacions al final de cada etapa, centrades en gran part en les assignatures troncals.
- Les nombroses remissions a futurs reglaments que ha d’aprovar l’Estat, als quals, abans de ser adoptats, ja es confereix el caràcter de norma bàsica. Aquestes remissions a futurs reglaments estatals, en molts casos la LOMQE les preveu sense predeterminar els criteris que haurà de desenvolupar el reglament i, per tant, el recurs les considerava remissions en blanc que no s’ajusten al requisit formal de la legislació bàsica estatal, d’acord amb el qual ha de ser la mateixa llei bàsica qui configuri els criteris bàsics.
En el sistema universitari, la incidència de la reforma va ser més limitada i afectava:
- El sistema d’accés als ensenyaments universitaris, que deixa la Generalitat sense un espai propi de regulació i, per tant, el recurs entenia que vulnera les competències normatives de la Generalitat de Catalunya.
- La nova regulació centralitzada del sistema de gestió de les beques i ajuts a l’estudi, que contradiu la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional en les sentències 188/2001 i 212/2005, que van reconèixer la competència de la Generalitat per a gestionar i concedir les beques a Catalunya.
A més, es preveia que aquestes i altres modificacions fossin implementades amb immediatesa, cosa que podia afectar de facto el desenvolupament de les competències educatives de la Generalitat en impedir materialment que el desplegament de la legislació bàsica es pogués fer dins de termini.
La STC de 20 de febrer de 2018 desestima gran part de les impugnacions formulades pel Govern de la Generalitat. Només estima en algun punt la impugnació de l’excés en l’ús de la potestat reglamentària per aprovar normes bàsiques, ja que el TC admet que la llei ha d’establir els criteris bàsics i no fer remissions en blanc al reglament. Però, malgrat que es desestimen les impugnacions, la sentència no fa una interpretació restrictiva de les competències autonòmiques que s’aparti de la jurisprudència anterior del TC.
Així, pel que fa al disseny del currículum educatiu i a la classificació de les assignatures en assignatures troncals, assignatures específiques i assignatures de lliure configuració autonòmica, el TC rebutja la impugnació, però considera que, sigui quina sigui la classificació de les assignatures, les comunitats autònomes han de tenir capacitat per desenvolupar els aspectes bàsics del currículum. En definitiva, el TC manté la seva doctrina anteriorment consolidada respecte a l’àmbit de la competència estatal en matèria de bases de l’educació, que habilita les comunitats autònomes per establir els aspectes bàsics del currículum.
També pel que fa a les proves finals, el TC creu que la regulació s’integra en la competència exclusiva de l’Estat per a l’obtenció dels títols educatius i, per tant, la totalitat de la regulació és competència estatal. Així i tot, el TC reconeix el valor de l’avaluació de cadascuna de les matèries en cada etapa educativa, en la qual les comunitats autònomes sí que tenen una participació directa. Per això considera que les comunitats autònomes no han estat excloses del desenvolupament curricular objecte d’avaluació.
En l’àmbit del sistema universitari, la sentència no aporta novetats ja que, pel que fa a la regulació del sistema d’accés als ensenyaments universitaris, considera que la regulació establerta per l’Estat no excedeix del contingut de les bases que pertoca fixar a l’Estat i no esgota l’espai de regulació pròpia que resta a les comunitats autònomes.
Quant a la regulació centralitzada del sistema de gestió de les beques i ajuts a l’estudi, el TC nega que la LOMQE contradigui la seva doctrina que obliga a reconèixer la gestió per les comunitats autònomes, però, sense treure’n més conseqüències, reconeix que ens trobem en un context transitori, ja que encara no s’han completat els traspassos de l’Estat a les comunitats autònomes en aquesta matèria.
Finalment, pel que fa al calendari per implementar el conjunt de modificacions que va introduir la LOMQE, el TC considera que no s’ha acreditat prou que aquest calendari comporti una eliminació de facto de la competència autonòmica per al desenvolupament de les bases. Cal recordar, però, que el TC té ben present que aquell calendari es va veure afectat per les modificacions que va introduir el Reial decret llei 5/2016, que va determinar que les proves finals perdien el caràcter eliminatori i passaven a ser només de diagnòstic.
Però, amb tot, la modificació més polèmica va ser la incorporació en la Llei d’educació de la trenta-vuitena disposició addicional, que atribuïa a l’Estat la facultat d’actuar en substitució de les comunitats autònomes quan aquell considerés que les comunitats autònomes no garantissin l’ensenyament en castellà dins el marc de la programació educativa, tot preveient l’escolarització dels alumnes afectats en centres privats que tinguin aquesta oferta, així com la compensació per la comunitat autònoma del cost de les despeses.
Cal tenir present que el TC havia validat en anteriors sentències el sistema lingüístic vigent a Catalunya, delimitat actualment pels articles 35 i 36 de l’EAC, en el qual no se separen els estudiants per raó de llengua i es reconeix que la llengua vehicular pot tenir el centre de gravetat en el català, però sense excloure l’ús també del castellà.
Aquests criteris tenen reflex en la disposició addicional trenta-vuitena, ja que preveu que, a les comunitats autònomes que tinguin, a més del castellà, una altra llengua oficial d’acord amb els seus estatuts, s’ha de garantir el dret dels i les alumnes a rebre els ensenyaments en les dues llengües oficials, i que, per fer-ho, les administracions educatives poden establir sistemes en els quals les assignatures no lingüístiques s’imparteixin exclusivament en llengua castellana, en llengua cooficial o en alguna llengua estrangera, sempre que hi hagi oferta alternativa d’ensenyament sostinguda amb fons públics en què s’utilitzi com a vehicular el castellà en una proporció raonable.
La disposició addicional trenta-vuitena estableix que les comunitats autònomes han de garantir el dret dels alumnes a rebre l’ensenyament en les llengües del respectiu territori. Amb aquesta finalitat es preveu que es determini quina és la proporció raonable. Però en el cas que una comunitat autònoma estableixi un sistema que determini que les assignatures no lingüístiques s’imparteixin en una única llengua, la mateixa comunitat autònoma ha de garantir una oferta docent sostinguda amb fons públics en què la llengua castellana s’usi com a llengua vehicular.
Per tant, la LOMQE garanteix el dret dels pares que els fills rebin l’ensenyament en castellà, dins del marc de la programació educativa.
Amb tot, la principal crítica és que atribueix a l’Administració estatal la determinació de quina proporció d’ús de la llengua castellana és raonable, i estableix que, en cas que no es faci aquesta oferta, els pares tenen dret que l’Administració educativa assumeixi els costos d’escolarització.
El TC reconeix, per tant, que l’Estat, mitjançant l’Alta Inspecció Educativa, pot tenir una funció de garantia dels drets lingüístics en l’ensenyament i, especialment, del dret de rebre ensenyament en llengua castellana, però considera que aquesta funció no l’habilita per intervenir directament i corregir els casos que detecti en els quals, a criteri de l’Alta Inspecció, la comunitat autònoma no proporciona l’oferta educativa en aquestes condicions. A més, el TC considera que la LOMQE ha previst de forma imprecisa els supòsits en què l’Alta Inspecció ha d’entendre que no es respecten els drets lingüístics i ha de posar en marxa el procediment de correcció per proporcionar l’ensenyament en castellà en la “proporció raonable”. Així mateix, considera que el procediment no preveu el mecanisme que permeti a la comunitat autònoma formular al·legacions i, si s’escau, posar remei a l’incompliment.
En definitiva, el TC considera que l’Administració estatal no pot assumir funcions executives que pertoquen a les comunitats autònomes, ni determinar quan l’oferta educativa en castellà es pot considerar raonable. També afirma que el procediment previst per al reconeixement del dret dels pares i per establir l’obligació de compensació per la comunitat autònoma no respecta els límits i requeriments de la jurisprudència constitucional, i declara la seva inconstitucionalitat.
No els respecta en la mesura que aquest mecanisme supera el poder de vigilància de l’Estat, que exerceix a través de l’Alta Inspecció d’Educació. Al parer del TC, la intervenció directa de l’Alta Inspecció d’Educació en l’escolarització dels alumnes catalans desborda les seves funcions de “comprovació, fiscalització o verificació” i suposa un exercici per substitució de les competències executives pròpies de la Generalitat de Catalunya. A més, el TC considera que la regulació del dret dels pares que els seus fills siguin escolaritzats en castellà no compleix amb el mandat de predeterminació normativa, en la mesura que el compliment o incompliment d’una oferta docent “raonable” sostinguda amb fons públics en la qual el castellà sigui utilitzat com a llengua vehicular es deixa en mans del que lliurement l’Alta Inspecció d’Educació consideri “raonable”.
No obstant la declaració d’inconstitucionalitat del procediment que habilitava l’Estat per a valorar quina és l’oferta raonable de llengua castellana i reconèixer el dret dels pares que els alumnes siguin escolaritzats en castellà, el TC ajorna els efectes d’aquesta declaració fins que els alumnes que han estat escolaritzats en aplicació d’aquesta disposició addicional acabin l’educació obligatòria, a menys que canviïn de centre escolar.
Aquesta limitació dels efectes de la sentència té la seva transcendència. En el marc de la disposició addicional trenta-vuitena i del reglament que la desplega (Reial decret 591/2014, d’11 de juliol), la Direcció General d’Avaluació i Cooperació Territorial del Ministeri d’Educació, Cultura i Esport va dictar diverses resolucions per les quals es reconeixia a les famílies que ho sol·licitaven el dret a obtenir la compensació de les despeses d’escolarització dels seus fills en centres docents privats no sostinguts amb fons públics. Totes aquests resolucions administratives han estat sistemàticament impugnades per la Generalitat de Catalunya davant del Tribunal Superior de Justícia de Madrid, sense que a dia d’avui no s’hagi dictat cap sentència al respecte. De fet, tots aquests recursos contenciosos administratius es troben suspesos a l’espera que el TC resolgui, d’una banda, el recurs d’inconstitucionalitat interposat per la Generalitat de Catalunya contra la LOMQE —ja resolt per la STC de 20 de febrer de 2018—, i de l’altra, el conflicte de competència plantejat també per la Generalitat de Catalunya contra el Reial decret 591/2014, d’11 de juliol, pel qual es regulen els procediments administratius relatius al reconeixement de la compensació dels costos d’escolarització que preveu l’apartat 4 de la disposició addicional trenta-vuitena de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació —pendent de sentència.
En els recursos contenciosos administratius interposats per la Generalitat de Catalunya contra les esmentades resolucions del Ministeri d’Educació, Cultura i Esport es planteja que les famílies que havien sol·licitat el reconeixement del dret a la compensació de les despeses d’escolarització en centres docents privats no complien amb els requisits que preveuen tant la disposició addicional com el Reial decret 591/2014. En concret, en aquests recursos contenciosos administratius s’argüeix, d’una banda, que les famílies no havien sol·licitat a l’Administració educativa catalana, a través del procediment anual de preinscripció i matrícula, l’assignació d’una plaça escolar en un centre docent sostingut amb fons públics on s’utilitzi el castellà com a llengua vehicular en una proporció raonable (art. 2.c del Reial decret 591/2014), sinó que havien optat per escolaritzar-los directament i voluntàriament en centres docents privats no sostinguts amb fons públics; i, de l’altra, que en el marc de la programació educativa, les famílies haurien pogut perfectament optar, si ho haguessin sol·licitat a través del procediment anual de preinscripció i matrícula, per diversos centres docents sostinguts amb fons públics en què el castellà s’utilitza com a llengua vehicular en una proporció raonable (art. 2.b del Reial decret 591/2014). De fet, respecte a aquest segon aspecte, una altra de les qüestions controvertides en cada procés ha estat el fet que l’Alta Inspecció d’Educació no va comprovar en cada cas, amb una deguda activitat instructora, l’existència o no d’una oferta docent “raonable” de centres docents sostinguts amb fons públics en què el castellà és utilitzat com a llenguda vehicular.
Juntament amb aquestes circumstàncies plantejades en via contenciosa administrativa, el Tribunal Superior de Justícia de Madrid haurà de valorar ara que la STC de 20 de febrer de 2018, en haver declarat inconstitucional el mecanisme d’intervenció estatal que dissenyava la disposició addicional trenta-vuitena, ha deixat sense cobertura normativa les esmentades resolucions administratives. Val a dir també que, si bé la STC de 20 de febrer de 2018 limita la declaració d’inconstitucionalitat de la disposició addicional, ho fa només respecte als “actes ferms” dictats en la seva aplicació (FJ 11.c). Per tant, el Tribunal Superior de Justícia de Madrid haurà de valorar l’aplicació d’aquesta limitació en els contenciosos pendents, en els quals els actes no han guanyat fermesa en haver estat precisament impugnats.
Finalment, atès que recentment el Ministeri d’Educació, Cultura i Esport ha notificat a la Generalitat de Catalunya els actes de liquidació de les despeses d’escolarització reconegudes a cada família —pas previ a la seva repercussió a les arques de la Generalitat—, la Generalitat ha instat l’ampliació dels recursos contenciosos administratius ja interposats a aquests nous actes administratius, amb petició de mesura cautelar de suspensió, perquè la STC de 20 de febrer de 2018, a més de declarar la inconstitucionalitat de la disposició addicional trenta-vuitena, també declara inconstitucional l’apartat 3 de la disposició addicional vuitena de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), introduïda per la LOMQE, que era la disposició que permetia la repercussió a les comunitats autònomes de les despeses d’escolarització derivades de l’aplicació de la disposició addicional trenta-vuitena. Per tant, un dels efectes de la STC de 20 de febrer de 2018 hauria de ser que el Tribunal Superior de Justícia de Madrid anul·lés aquestes liquidacions, fins i tot en els casos d’actes de reconeixement del dret a obtenir la compensació de les despeses d’escolarització que hagin guanyat la fermesa.
En conclusió, si bé bona part dels preceptes que vàrem impugnar no han estat declarats inconstitucionals, el TC ha mantingut la seva doctrina anterior i obliga a fer la interpretació de la LOMQE d’acord amb aquella doctrina, que reconeix un marge de regulació propi a la Generalitat per al desplegament del sistema educatiu i avala també el règim lingüístic de l’ensenyament a Catalunya, de manera que aquest no es pugui veure afectat pel criteri que vulgui apreciar l’Estat, mitjançant l’Alta Inspecció, del que ha de ser una proporció raonable de presència de la llengua castellana com a vehicular de l’ensenyament.
Neus París Domènech i Gerard Blanchar Roca
Advocats de la Generalitat de Catalunya