El mes de juliol de 2017, el Tribunal Constitucional va resoldre diversos recursos d’inconstitucionalitat interposats l’any 2010 contra lleis catalanes que inclouen previsions lingüístiques.

Concretament, el dia 4 de juliol va dictar tres sentències: la 87/2017, en el recurs d’inconstitucionalitat presentat contra la Llei 10/2010, de 7 de maig, d’acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya (vegeu l’apunt de Jordina Viñas); la 88/2017, en el recurs d’inconstitucionalitat presentat contra la Llei 22/2010, de 20 de juliol, del Codi de consum de Catalunya (vegeu l’apunt d’Agustí Pou); i la 89/2017, en el recurs formulat contra la Llei 20/2010, de 7 de juliol, del cinema.

Enguany, el Tribunal ha tornat a incidir novament en l’àmbit lingüístic, en resoldre mitjançant la Sentència 11/2018 el recurs d’inconstitucionalitat interposat contra una altra Llei aprovada l’any 2010 pel Parlament de Catalunya: la 35/2010, d’1 d’octubre, de l’occità, aranès a l’Aran (vegeu l’apunt de Xavier Moral).

Aquest comentari se centra en la Sentència 89/2017, de 4 de juliol, relativa a la Llei del cinema. D’entrada, val la pena indicar que, d’entre tots els recursos d’inconstitucionalitat esmentats, el formulat contra la Llei del cinema és l’únic que ho va ser a instància de més de cinquanta diputats del grup parlamentari del Partit Popular al Congrés dels Diputats. Els interposats contra la Llei d’acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya i del Codi de consum de Catalunya ho foren pel Defensor del Pueblo, mentre que la Llei de l’occità va ser impugnada pel Govern estatal. Així doncs, la controvèrsia sobre les qüestions lingüístiques ha estat plantejada per part de tots els subjectes estatals legitimats per a la interposició del recurs d’inconstitucionalitat: el poder executiu, el poder legislatiu i l’alt comissionat d’aquest.

Tots els recursos d’inconstitucionalitat esmentats participen d’una mateixa línia de pensament sobre l’abast del règim de cooficialitat lingüística del català i de l’aranès, avalada pel Tribunal Constitucional en la Sentència 31/2010 sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya, la qual ha situat les llengües pròpies en un pla inferior al de la llengua oficial en tot el territori de l’Estat espanyol.

Aquesta idea té continuïtat en les sentències dictades el juliol de 2017 i es plasma de formes diverses en funció de les diferents previsions lingüístiques que trobem a cada norma legal impugnada.

Pel que fa a la STC 89/2017, objecte d’aquest comentari, aquesta tesi es plasma en la reducció de l’obligació de doblatge o subtitulació en català de les pel·lícules que es distribueixen a Catalunya i de projecció de les que s’hi exhibeixen, tal com tot seguit s’exposarà.

 

La delimitació de la controvèrsia

Els fonaments jurídics 2 i 3 de la Sentència s’ocupen de centrar els termes de la controvèrsia i de delimitar l’objecte del recurs. En aquest sentit, la sentència indica que, malgrat que els diputats recurrents afirmen que els articles impugnats de la Llei del cinema vulneren tot un seguit de preceptes constitucionals (articles 3, 9, 14, 31.1, 38, 139, 149.1.1 i 149.1.10), aquesta afirmació es realitza de forma genèrica, sense argumentar efectivament les vulneracions, llevat de les relatives a la llibertat d’empresa (article 38 CE) i a la invasió de competències estatals (articles 149.1.1 i 149.1.10 CE). És per això que el Tribunal refusa l’anàlisi de la resta de preteses vulneracions mancades de fonamentació.

D’altra banda, pel que fa a l’objecte del recurs, la sentència esmenta que el recurs es dirigeix contra l’article 17.1a), els apartats 1 a 3 de l’article 18, l’article 19.1.b, els apartats 2.b, 2.c, 3.b, 3.c, 4.b i 4.c de l’article 50, els apartats 2.a, 2.b, 2.c i 3 de l’article 51 i l’article 52.d de la Llei del cinema. Tanmateix, la discussió se centra essencialment en l’article 18, que és el que estableix les obligacions lingüístiques a les empreses distribuïdores i exhibidores cinematogràfiques, mentre que la resta de preceptes impugnats ho són per connexió o conseqüència d’aquestes obligacions.

L’apartat 1 de l’article 18 estableix l’obligació de les empreses distribuïdores de distribuir el cinquanta per cent de les còpies analògiques de les pel·lícules en versió catalana, tot respectant aquest percentatge tant en les doblades com en les subtitulades i garantint aquest equilibri en la distribució en funció de criteris de població, territori i presència en pantalla (criteris que s’han de desenvolupar per reglament). Quan el suport sigui digital, totes les còpies distribuïdes han de tenir incorporat l’accés lingüístic en català.

D’altra banda, també s’hi estableix l’obligació de les empreses exhibidores d’exhibir el cinquanta per cent de les projeccions de l’obra en català (ja sigui doblades o subtitulades), en funció de criteris de població, territori, horari i taquillatge, a computar anualment i que cal desenvolupar per reglament.

Finalment, l’apartat 1 també determina que les empreses distribuïdores i les exhibidores han de garantir l’equilibri entre català i castellà en la publicitat que portin a terme de les pel·lícules afectades.

L’apartat 2 incorpora una exempció del compliment de les obligacions anteriors per a les pel·lícules europees doblades de les quals a Catalunya se’n distribueixin menys de setze còpies.

L’apartat 3 torna a incidir en la remissió a la via reglamentària per al desenvolupament dels criteris esmentats a l’apartat 1. S’hi afegeix, però, que també s’ha de determinar per reglament la implantació progressiva de les obligacions, de manera que en cinc anys s’arribi a l’aplicació plena. Es preveu la possibilitat d’ampliar aquest termini per un màxim de dos anys si s’assoleixen els acords industrials que es defineixen en l’apartat 4 de l’article 18, que no és objecte del recurs.

Doncs bé, en efectuar la tasca de delimitació de l’objecte, la Sentència també refusa l’examen de l’apartat 2 de l’article 18, atès que els arguments del recurs s’adrecen exclusivament contra l’apartat 1 i, per connexió, contra l’apartat 3, però en cap moment contra l’apartat 2.

En definitiva, doncs, el Tribunal ha limitat l’abast del seu examen a determinar si els apartats 1 i 3 de l’article 18 de la Llei 20/2010 infringeixen o no el dret a la llibertat d’empresa i si han envaït l’espai competencial que correspon a l’Estat espanyol.

 

La tesi de la Sentència

La Sentència aborda primerament la qüestió competencial (fonaments jurídics 4, 5 i 6). Quant a això, els diputats recurrents sostenien que les obligacions lingüístiques establertes en els apartats 1 i 3 del repetit article 18 de la Llei suposen una vulneració de la competència estatal sobre comerç exterior (article 149.1.10 CE) i també de la competència de l’Estat per a regular les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat en l’exercici dels drets fonamentals (article 149.1.1 CE).

Per contra, les representacions del Parlament de Catalunya i del Govern de la Generalitat van argumentar que l’establiment de quotes lingüístiques de doblatge i subtitulació de les obres cinematogràfiques distribuïdes i exhibides a Catalunya està emparat per les competències de la Generalitat sobre cultura (article 127.1.a EAC), espectacles (article 141.3 EAC) i normalització lingüística del català (article 143.1 EAC), negant raonadament cap mena de vulneració de les competències estatals esmentades.

La sentència recorda primerament la seva jurisprudència sobre la matèria “cinematografia”. En aquest sentit, remarca el caràcter complex d’aquesta matèria, ja que constitueix un fenomen cultural, social, econòmic i industrial. Aquesta circumstància comporta que, en cada cas examinat, siguin el sentit i la finalitat de les normes controvertides els que palesin quin és l’aspecte que predomina i, a partir d’aquí, es determini quin és el títol competencial preferent.

En aplicació de la seva doctrina, la sentència refusa que la norma impugnada tingui emparament en les competències de la Generalitat sobre l’ordenació de l’activitat econòmica, la indústria o els espectacles, arribant a la conclusió que l’article 18 de la Llei del cinema té el seu fonament en les competències de la Generalitat en matèria de normalització lingüística i cultura. Tanmateix, recorda que el Tribunal té declarat que l’exercici de la competència sobre normalització lingüística s’ha de compatibilitzar amb les competències sectorials de l’Estat.

Partint d’aquesta premissa, la sentència examina si la norma impugnada, dictada en exercici de les competències esmentades, pot haver envaït les competències estatals a les quals fan referència els diputats recurrents: comerç exterior i la regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols.

Quant a això, la sentència refusa cap invasió de la competència estatal en matèria de comerç exterior, i també nega la vulneració de la competència per a la regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols.

Així doncs, el Tribunal nega la vulneració de les competències estatals assenyalades pels recurrents. Tanmateix, abans de passar a examinar l’altra al·legació que els ha admès (això és, la pretesa vulneració de la llibertat d’empresa), la sentència invoca la doctrina constitucional reiterada sobre l’ius superveniens (fonament jurídic 7), la qual estableix que el control de les normes que incorren en un possible excés competencial s’ha de fer d’acord amb les normes del bloc de la constitucionalitat vigents en el moment de dictar sentència.

Doncs bé, amb emparament en aquesta doctrina, el Tribunal Constitucional entén que l’article 5 de la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat (LGUM), constitueix una norma estatal bàsica que ha de ser paràmetre del control de constitucionalitat al qual s’ha de sotmetre l’article 18 de la Llei del cinema (fonament jurídic 8).

El Tribunal, fent-se ressò de la sentència 79/2017 dictada en el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Parlament de Catalunya contra la LGUM,[1] fa avinent que l’article 5 LGUM esmentat ha estat declarat conforme a l’ordre constitucional de distribució de competències, essent un precepte que recull el principi de necessitat i proporcionalitat dels requisits que les autoritats competents puguin establir per a l’exercici d’una activitat econòmica, requisits que, a més, hauran de tenir el seu fonament en una raó imperiosa d’interès general de les recollides en l’article 3.11 de la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i al seu exercici.[2]

Les obligacions lingüístiques que l’article 18 de la Llei del cinema estableix a les empreses distribuïdores i exhibidores constitueixen requisits d’exercici de les activitats econòmiques de distribució i exhibició cinematogràfiques. D’acord amb aquesta consideració, el Tribunal examina si aquestes obligacions entren en contradicció amb l’article 5 LGUM (fonament jurídic 9). Amb aquesta finalitat, primerament verifica si l’objectiu d’aquestes obligacions és compatible amb alguna de les raons imperioses d’interès general recollides en l’article 3.11 de la Llei estatal 17/2009, i conclou que, efectivament, la promoció de la presència social d’una llengua oficial (en aquest cas, la llengua catalana en l’àmbit del cinema) en atenció a la situació de desavantatge que pot tenir en un àmbit determinat troba ancoratge en la raó imperiosa d’interès general relativa a “la política social i cultural”, tot recordant la Convenció sobre la protecció i promoció de la diversitat de les expressions culturals adoptada en la Conferència General de la UNESCO de 20 d’octubre de 2005, la declaració[3] continguda en l’instrument de ratificació de la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries, així com l’article 3.3[4] CE (fonament jurídic 10).

Un cop constatada la concurrència d’una raó imperiosa d’interès general de les previstes en l’article 3.11 de la Llei estatal 17/2009, el Tribunal efectua el test de proporcionalitat de les mesures establertes per l’article 18 de la Llei del cinema. Test de proporcionalitat que consisteix a verificar tres aspectes: la idoneïtat de les mesures, la seva necessitat i, finalment, la seva proporcionalitat stricto sensu.

Pel que fa a la idoneïtat, la Sentència reconeix que establir l’obligació de distribuir el 50% de les còpies analògiques d’una obra cinematogràfica doblades i subtitulades en català i que les còpies digitals distribuïdes tinguin incorporat l’accés lingüístic en català, així com l’obligació que el 50% de les projeccions d’una obra cinematogràfica han de ser en versió catalana constitueixen mesures idònies per a augmentar la presència del català en les sales de cinema i, per tant, són adequades a la finalitat de normalització lingüística que persegueixen (fonament jurídic 11).

Quant a la necessitat de les obligacions que s’estableixen, la sentència assumeix la tesi de les representacions del Parlament i el Govern de la Generalitat, en el sentit que ha quedat palesat que les mesures de foment adoptades durant anys no són efectives i que, per tant, no es pot considerar que hi hagi mesures menys restrictives amb les quals es pugui assolir l’objectiu que es persegueix (fonament jurídic 12).

En la verificació del darrer aspecte, la proporcionalitat, és on la sentència es mostra parcialment disconforme amb el contingut de les obligacions. En aquest sentit, considera que el percentatge del 50% de còpies distribuïdes o de projeccions d’obres cinematogràfiques és massa elevat. No obstant això, sembla difícil rebatre des d’una perspectiva objectiva que, davant l’existència de dues llengües oficials en un territori, l’equitat perfecta quant a la distribució de còpies de pel·lícules i la seva exhibició és la que determina que sigui per meitat en cada llengua.

Tanmateix, el Tribunal Constitucional no és de la mateixa opinió, i en el fonament jurídic 13 ens presenta una argumentació amb la qual vol justificar que la igualtat estricta (50-50) en un territori amb llengües cooficials és desproporcionada. Paradoxal.

Així, el Tribunal inicia la seva argumentació indicant que cal ponderar l’afectació que l’obligació de realitzar la meitat de projeccions en català suposa per als drets individuals dels exhibidors amb els beneficis que es deriven per a l’interès general consistents en la promoció de la llengua pròpia. En aquest punt, convé dir que el Tribunal obvia una qüestió cabdal: la promoció de la llengua pròpia no només és un objectiu en si mateix, sinó que suposa la garantia dels drets lingüístics de tots els ciutadans de Catalunya. Per tant, els termes de la ponderació s’haurien de formular entre “drets” dels exhibidors i “drets lingüístics” de cada ciutadà de Catalunya i no només entre els primers i un interès general difús.[5]

Doncs bé, després d’indicar –en coherència amb el plantejament esmentat– que, al seu parer, un grau de reserva del 50% en una situació de cooficialitat li sembla molt elevat (cal entendre que per la restricció que suposa als exhibidors de la possibilitat de projectar obres cinematogràfiques en la llengua cooficial que desitgin), el Tribunal apunta que la desproporció és palesa perquè s’imposa el compliment de l’obligació sense fer diferències en funció de circumstàncies particulars, com ara la dimensió de l’empresa, que aquesta disposi d’una o diverses sales o d’altres. Tanmateix, aquesta afirmació no s’ajusta a les previsions de l’article 18.1 de la Llei 20/2010, que literalment estableix que “les empreses exhibidores tenen l’obligació d’exhibir el 50% de projeccions de l’obra en versió en llengua catalana atenent a criteris de població, territori, horari i taquillatge, que s’han de computar anualment i que s’han de desplegar per reglament”. Per tant, d’acord amb el precepte, no s’imposa una obligació lineal, sinó en funció d’uns criteris que s’han de desplegar però que fan referència a aspectes que ja es concreten.

Més enllà d’això i per reforçar la seva tesi, el Tribunal se serveix d’uns exemples difícilment equiparables al supòsit examinat. Així, fa referència a la transposició de la Directiva 2010/13/UE, del Parlament i del Consell, de 10 de març de 2010, sobre la coordinació de determinades disposicions legals, reglamentàries i administratives dels estats membres relatives a la prestació de serveis de comunicació audiovisual, concretament a l’obligació de vetllar perquè els serveis de comunicació audiovisual a petició fomentin la producció d’obres europees i l’accés a aquestes quan s’ha optat per la inclusió i/o prominència d’obres europees en el seus catàlegs de serveis. Així doncs, els percentatges que cita –que van des del 10% al 60%- i la mitjana que n’extreu, al voltant del 25%, ho són de quota de pantalla o de reserva en catàleg per raó del seu origen (UE), no per raó de la llengua en què estan doblades o subtitulades.

El Tribunal fa seu aquest percentatge mitjà i estableix que l’obligació establerta per l’article 18.1 és proporcionada si se substitueix el 50% previst per aquest 25%.

Un cop rebaixada l’obligació pel que fa a les empreses exhibidores, el Tribunal s’ocupa de l’obligació que l’article 18 de la Llei del cinema estableix per a les empreses distribuïdores. En aquest punt, fa un esment a les “càrregues econòmiques” per a les empreses que es deriven d’aquesta obligació. Sembla doncs, que fa un viratge respecte a l’argumentació sobre l’obligació de les empreses exhibidores, que se sustentava en les càrregues imposades als seus “drets individuals”, de manera que es podia entendre que feia referència a la restricció de la llibertat d’elecció de llengua oficial en la seva activitat, però no als costos del compliment de l’obligació, que en cap cas es detallen ni concreten.[6]

Així doncs, aquí el Tribunal oblida les càrregues o restriccions al dret d’opció lingüística de les empreses distribuïdores i se centra únicament en les càrregues econòmiques que suposa l’obligació de distribuir la meitat de les còpies doblades o subtitulades en català (amb l’excepció de les còpies d’obres europees de les quals se’n distribueixin menys de 16 còpies), tot reconeixent que les càrregues són menors.[7] Tot i així, el Tribunal opta per rebaixar també el percentatge en l’obligació que s’imposa a les empreses distribuïdores, perquè considera que aquesta és instrumental de l’obligació de les empreses exhibidores. Dit en altres paraules: si només cal projectar un 25% de les obres en català, no cal distribuir-ne un percentatge superior. Sembla així que es vol evitar que les empreses exhibidores, de facto, acabin superant el percentatge rebaixat de projeccions.

Ara sí, un cop argumentada la rebaixa substancial de l’obligació prevista per l’article 18 de la Llei del cinema, els fonaments jurídics 14 i 15 de la sentència s’ocupen de desestimar l’al·legació dels recurrents sobre la vulneració de la llibertat d’empresa, recollida a l’article 38 de la Constitució espanyola. En el fonament 14, el Tribunal recorda la seva jurisprudència sobre l’article 38 CE, d’acord amb la qual l’exercici de la llibertat d’empresa no és absolut, sinó que pot ser limitat per la regulació que estableixin els poders públics, la qual, en tot cas, ha de respectar dos límits: la reserva de llei i el contingut essencial del dret o nucli indisponible que el legislador ha de respectar. En aplicació d’aquesta doctrina a l’article 18 de la Llei 20/2010, la sentència conclou que és obvi que s’ha respectat el principi de reserva de llei formal i, pel que fa a la limitació del dret, que l’objectiu que persegueixen les mesures és legítim des de la perspectiva constitucional, que aquestes són idònies i adequades i no suposen una limitació tan intensa del dret que en comporti una privació, per la qual cosa en respecten el contingut essencial.

Tot seguit, en el fonament jurídic 15 es desestima l’al·legació dels diputats recurrents que les mesures de l’article 18 de la Llei del cinema vulneren el contingut essencial de la llibertat d’empresa pel fet que trenquen la unitat de mercat en impedir que aquest dret s’exerceixi en condicions d’igualtat en tot l’Estat espanyol. Recordant igualment la seva doctrina, el tribunal assenyala que les condicions d’igualtat s’han d’apreciar davant de cada ordenament jurídic, estatal o autonòmic, considerat individualment, i que la llibertat d’empresa no imposa que les concretes condicions d’exercici de cada activitat econòmica siguin exactament les mateixes en tot el territori estatal, sens perjudici que l’Estat pugui establir les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat dels espanyols en aquest àmbit.

D’acord amb la fonamentació jurídica exposada, la part dispositiva de la sentència desestima el recurs d’inconstitucionalitat, però declara que l’apartat 1 de l’article 18 de la Llei del cinema és constitucional només si s’interpreta que l’obligació que imposa a les empreses exhibidores i distribuïdores abasta únicament el 25% de les projeccions d’obres cinematogràfiques i el 25% de les còpies doblades o subtitulades en català.

En definitiva, doncs, el Tribunal retalla la presència obligatòria del català en el cinema, contribuint un cop més a obstaculitzar l’assoliment d’un major nivell d’ús social del català i, en aquest cas, en l’àmbit de la cultura. La Sentència 89/2017 s’inscriu clarament en la línia d’ubicar la llengua pròpia de Catalunya en un graó inferior al castellà, al qual continua atorgant un estatus superior en els territoris en els quals és cooficial amb una altra llengua. Sostenella y no enmendalla.

 

Rosa Maria Díaz Petit
Advocada de la Generalitat de Catalunya

 

 

[1]                      Val a dir que la Llei de garantia de la unitat de mercat també va ser objecte d’altres recursos d’inconstitucionalitat, resolts per les sentències 110/2017 (l’interposat pel Govern de la Generalitat de Catalunya), 111/2017 (l’interposat pel Consell de Govern de la Junta d’Andalusia) i 119/2017 (l’interposat pel Govern de Canàries).

[2]                      La Llei 17/2009, coneguda popularment com a “Llei paraigua” és la norma de transposició de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de desembre, relativa als serveis en el mercat interior, a l’ordenament jurídic intern.

[3]                      “España declara que, a los efectos previstos en los citados artículos, se entienden por lenguas regionales o minoritarias las lenguas reconocidas como oficiales en los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas del País Vasco, Cataluña, Illes Balears, Galicia, Valenciana y Navarra”.

[4]                      “La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.”

[5]                      Quant a això, no es pot oblidar que el dret dels exhibidors a projectar en la llengua cooficial que desitgin té conseqüències directes sobre els drets lingüístics dels ciutadans. No ens trobem davant la tria dels exhibidors d’una llengua per al seu ús personal, sinó per portar a terme una activitat cultural-econòmica adreçada al públic (els ciutadans de Catalunya, en aquest cas), el qual ha de poder tenir l’opció –no simbòlica, sinó real– d’escollir lliurement la llengua en la qual vol visionar una obra cinematogràfica en un territori amb dues llengües oficials, una de les quals n’és la pròpia.

[6]                      Quant a això, cal dir que, si el que cal tenir en compte és la perspectiva econòmica, sembla clar que no és diferent el cost de projectar una obra cinematogràfica en català o en castellà i que, per tant, el Tribunal potser fa referència a la recaptació que es pugui obtenir en les projeccions d’obres en llengua catalana. Si és així, el Tribunal estaria presumint uns costos no acreditats, en la suposició que un percentatge més elevat de projeccions en llengua catalana faria davallar el nombre d’espectadors, palesant el prejudici que la demanda de projeccions en castellà és superior a la demanda de projeccions en català. Prejudici que, si fos cert, no seria sinó conseqüència –precisament– de la situació de desigualtat del català envers el castellà, que no es pot corregir si no és amb la imposició d’obligacions quantitatives sobre la distribució i l’exhibició. Un peix que es mossega la cua.

[7]                      Sembla clar que el cost de doblar o subtitular en català és unitari sigui quin sigui el nombre de còpies distribuïdes, sens perjudici que, proporcionalment, el cost per còpia sigui menor si el nombre de còpies és més elevat.