El Parlamento francés aprobó el 8 de abril la ley relativa a la protección patrimonial de las lenguas territoriales de Francia y a su promoción impulsada por el diputado bretón Paul Molac. Sin embargo, el recurso interpuesto por 61 diputados el 22 de abril ha levantado incertidumbres sobre su futuro.

El 8 de abril, la Asamblea nacional de París vivió un día histórico en la protección legislativa de las lenguas territoriales de Francia. La cámara baja francesa aprobaba con 247 votos a favor y 76 votos en contra la ley impulsada por el diputado Paul Molac relativa a la protección y a la promoción de las lenguas territoriales de Francia. La aprobación, celebrada por les defensores de la diversidad lingüística francesa, se hizo en términos idénticos al texto aprobado por el Senado el 10 de diciembre del 2020 en primera lectura, por lo que la ley quedaba definitivamente aprobada sin necesidad de enviar una nueva versión al Senado para segunda lectura.

Dicha aprobación refleja las complejidades que aparecen dentro del panorama político francés con respecto al respeto de la diversidad lingüística del país. Aprobada tras un procedimiento muy inusual (1), la ley introduce avances muy importantes, sobre todo en materia de educación (2). El pleno desarrollo de la ley queda sujeto a la aprobación de normas reglamentarias destinados a permitir su aplicación (3), así como al pronunciamiento que tendrá que realizar el Consejo constitucional francés sobre su constitucionalidad (4).

1 Una ley aprobada tras un procedimiento inusual

La aprobación de la ley Molac sorprende dentro del sistema parlamentario francés. En efecto, la Constitución francesa de 1958 ha instaurado un régimen político caracterizado por un desequilibrio de poderes que tiene como objetivo reforzar las prerrogativas del ejecutivo frente al legislativo. El modo de escrutinio favorece el hecho mayoritario y la constitución de mayorías parlamentarias sólidas para desarrollar el programa del Gobierno. El ejecutivo dispone igualmente de poderes importantes dentro de todo el procedimiento legislativo que le permiten disponer de la iniciativa de las leyes, controlar el orden del día, pronunciarse sobre enmiendas parlamentarias, proponer sus propias enmiendas, y disponer de voz y voto en todas las etapas de la discusión de un texto (examen en comisión, fijación del orden del día, examen en el hemiciclo).

Dichas prerrogativas demuestran el carácter inusual de la ley Molac. En efecto, si la ley fue impulsada por una iniciativa parlamentaria y no del ejecutivo, el Gobierno por boca del Ministro de Educación, Jean-Michel Blanquer, dio a conocer su oposición a la mayoría de disposiciones de la ley desde el primer momento. Durante la primera lectura en la Asamblea nacional, el examen por el Senado y la segunda lectura en la Asamblea, el Gobierno se ha manifestado repetidamente en contra de la aprobación de varios artículos de la ley Molac.

Sorprende, pues, que el Parlamento haya procedido a aprobar dicha ley, posicionándose en contra de la opinión gubernamental. Para ello, ha sido indispensable que la ley Molac recibiera el apoyo de toda la oposición al grupo parlamentario presidencial y que, a su vez, varios diputados y senadores del grupo mayoritario En Marche votasen a favor de la ley.

La ley Molac ofrece uno de los pocos ejemplos donde los mecanismos de racionalización del parlamentarismo y de consagración del hecho mayoritario han fracasado, abriendo una grieta en las relaciones entre la mayoría parlamentaria y el Ejecutivo, cuando el sistema francés se caracteriza por una gran estabilidad de las mayorías parlamentarias y un alineamiento entre las posiciones del Ejecutivo y de la mayoría del Parlamento. Si la mayoría a favor de la ley Molac ha reunido a miembros de toda la oposición (socialistas, ecologistas, derecha republicana…) con varios parlamentarios del grupo En Marche, los opositores a la ley también se han reunido en una alianza improbable que reúne a diputados fieles a la línea gubernamental con opositores férreos del Gobierno en tiempo normal, como por ejemplo varios parlamentarios del grupo de los Insumisos liderados por Jean-Luc Mélenchon.

Este hecho demuestra que la problemática de la protección de la diversidad lingüística francesa trasciende las corrientes políticas tradicionales, ya que todos los partidos políticos agrupan en su seno a defensores y detractores de esta diversidad y que los debates en torno a las lenguas territoriales sirven para deshacerse de los mecanismos tradicionales que regulan las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. En los debates en torno a la diversidad lingüística, las ideologías se imponen a la disciplina parlamentaria, y los posicionamientos políticos sobre el modelo de Estado, los derechos de las minorías y el modelo republicano toman el protagonismo.

2 Los avances de la ley Molac

La ley aprobada por el Parlamento francés contiene varias disposiciones de diferente índole. En un primer capítulo, la ley introduce elementos que refuerzan el vínculo entre patrimonio y lenguas. El segundo capítulo introduce varios cambios en la enseñanza de las lenguas territoriales. Para acabar, la ley contiene disposiciones que tienen como objetivo visibilizar su uso en el espacio público y solucionar problemas aparecidos durante los últimos años en el uso de las lenguas en documentos oficiales.

2.1 Las lenguas y el patrimonio

Inspirándose en la patrimonialización de las lenguas territoriales llevada a cabo tras la aprobación del articulo 75.1 de la Constitución en 2008, la ley Molac incorpora el francés y las lenguas territoriales en la definición del patrimonio contenida en el artículo L.1 del código del patrimonio. Además, dichas lenguas son definidas como tesoros nacionales en el artículo L.111-1 del mismo código, contribuyendo a dotarlas de una especial protección.

Si bien es verdad que estas disposiciones no contienen compromisos prácticos con relación a la protección que merecen el francés y las lenguas territoriales de Francia, constituyen un fundamento jurídico a las políticas lingüísticas que se han desarrollado estos últimos años en varias regiones, y tienen la virtud de concretar los efectos jurídicos de la constitucionalización de las lenguas en el artículo 75.1 de la Constitución.

2.2 La enseñanza de las lenguas

Es, sin duda alguna, en el ámbito de la educación que la ley Molac aporta las evoluciones más destacables. Unas disposiciones de menor importancia introducen la obligación por parte del Gobierno de presentar un informe anual en el Parlamento sobre la evolución de la enseñanza de las lenguas. Esta obligación tiene como objetivo reforzar el compromiso del Gobierno para con la enseñanza de las lenguas, después de que el legislador le asignara una misión especial de fomento en 2013, con la aprobación del artículo L312-10 del código de educación que proclama que la enseñanza de las lenguas “será favorecida de modo prioritario en las regiones donde están en uso”. Al constatar en varias regiones que dicha acción de favorecer la enseñanza de las lenguas no se ha traducido en un incremento significativo, la nueva ley introduce la obligación para el Gobierno de rendir cuentas en el Parlamento con la elaboración de un informe anual.

Pero las novedades más relevantes de la ley Molac se sitúan en el ámbito de la inmersión lingüística. Dicha modalidad de enseñanza de las lenguas ha proporcionado una importante polémica jurídica y política en el Estado francés, en relación con el desarrollo de escuelas asociativas que proponen esta modalidad, o sobre la cuestión de su integración en la escuela pública.

Es en este contexto que la nueva ley introduce dentro del código de educación la inmersión lingüística dentro de las modalidades que pueden tener las enseñanzas de las lenguas territoriales en Francia, al lado de la enseñanza de una asignatura de lenguas, o de la enseñanza en paridad horaria entre las lenguas y el francés. Esta reforma tiene como objetivo contrarrestar una jurisprudencia del Consejo de Estado del 2002 en la cual la jurisdicción administrativa estimaba que el marco legal se oponía a la integración de escuelas asociativas bretonas de la red Diwan en la escuela pública porque la inmersión lingüística iba más allá de las necesidades del aprendizaje de una lengua territorial y sobrepasaba las excepciones permitidas por la legislación a la obligación de usar el francés en la escuela pública.

La ley generaliza, por otra parte, el sistema de la oferta aplicada en Córcega y en la Polinesia francesa. Este sistema permite proponer de facto a todos los alumnos una enseñanza de la asignatura de su lengua territorial (el corso y el tahitiano) dentro del currículo escolar con una extensión semanal de tres horas. A pesar de que los alumnos gocen de la opción de rechazar seguir esta enseñanza, el sistema de la oferta ha permitido generalizar el aprendizaje de estas lenguas como asignatura, puesto que la gran mayoría de alumnos acepta seguir la enseñanza. La ley Molac extiende este sistema que ha sido validado por el Consejo constitucional en dos ocasiones, a todas las lenguas territoriales de Francia.

Una última novedad de la ley Molac corresponde a la obligación para los municipios de financiar los gastos de funcionamiento correspondientes a la escolarización de niños empadronados en su municipio y que siguen su escolaridad en una escuela situada en otra localidad y que aplica la inmersión lingüística, siempre que el primer municipio no disponga de enseñanza alguna en lenguas regionales dentro de su oferta escolar.

Esta disposición tiene como objetivo extender la obligación de financiar los gastos de funcionamiento de las escuelas públicas y privadas que recae en los municipios en una hipótesis donde, hasta ahora, la participación financiera del municipio era opcional. Esta nueva disposición permitirá mejorar, aunque sea de modo marginal, la situación financiera de las escuelas que aplican la inmersión lingüística.

2.3 El uso público de las lenguas territoriales

Si el corazón de la ley Molac reside en el ámbito de la educación, dicha ley también introduce disposiciones relativas al uso público de las lenguas territoriales que tienen como objetivo solucionar problemáticas encontradas durante los últimos años.

La primera disposición introduce en el código civil la posibilidad de utilizar en los actos del registro civil francés los signos diacríticos que se usan en lenguas territoriales, pero no en francés. Esta disposición pretende acabar con los contenciosos judiciales nacidos de la transcripción en actas de nacimientos de nombres escritos con signos diacríticos no usados en la lengua francesa, como el tilde de la ñ o los acentos en vocales distintas de la e o la a.

Por otra parte, la ley recuerda de modo explícito la posibilidad de redactar en lenguas territoriales distintas señalizaciones de la vía pública e inscripciones presentes en edificios públicos al lado de la versión francesa, consolidando una práctica que ha ido generalizándose en distintas regiones del Estado francés.

3 El desarrollo normativo de la ley Molac

Los avances importantes que contiene la ley Molac en el ámbito de la educación necesitan, para su aplicación concreta, la aprobación de varias normas de desarrollo. En efecto, la ley se limita a introducir la inmersión lingüística dentro de las modalidades de enseñanza de lenguas territoriales presentes en el código de educación. La ley no define que se entiende jurídicamente por inmersión lingüística, y dicha labor corresponde al Gobierno. Las demás modalidades se benefician de una definición reglamentaria de sus currículos y cómputos horarios. Faltaría realizar un ejercicio similar para la inmersión lingüística.

Esta labor de definición corresponde al Ministerio de Educación que manifestó su oposición a la introducción de la inmersión lingüística dentro del código de educación. El margen de maniobra del que dispone el Ministerio es importante, puesto que es a él quien corresponde definir jurídicamente lo que se entiende como inmersión lingüística en el Estado francés. Es totalmente imaginable que el Ministerio, opuesto a una enseñanza exclusivamente en lenguas territoriales, limite la inmersión a un porcentaje concreto (el 66%, el 75%, el 80%…) de enseñanzas en lenguas territoriales frente a la enseñanza en francés, guiándose por el objetivo de adquirir un buen dominio del francés que asigna la ley a las enseñanzas bilingües.

En ausencia de dicho desarrollo normativo, la implementación de la inmersión lingüística quedaría muy obstaculizada, y la alternativa sería la de llevar a cabo su desarrollo dentro de los convenios firmados entre las instituciones regionales y el Estado para organizar la enseñanza en lenguas territoriales. Esta hipótesis puede dar lugar a diferentes modelos de inmersión lingüística según la lengua o la región en cuestión.

Tampoco hay que olvidar que la llave de la implementación de la enseñanza en inmersión lingüística pertenece al Ministerio de Educación. En efecto, la enseñanza de las lenguas territoriales se caracteriza por su carácter plenamente optativo. En ningún caso se puede interpretar un derecho a recibir tal enseñanza o una obligación a proponerla. La autoridad competente para llevar a cabo la apertura de secciones bilingües y abrir puestos de profesores es el Ministerio de Educación. Los tribunales han tenido la ocasión de validar la postura del Ministerio de no abrir una sección bilingüe, aun existiendo una demanda numérica suficiente y un establecimiento de educación voluntario para proponer dicha enseñanza.

El desarrollo de la enseñanza por inmersión lingüística en la escuela pública queda, pues, sujeta a la cooperación por parte del Ministerio. Dicha cooperación no se presume fácil de conseguir, puesto que son les servicios mismos del Ministerio quienes han manifestado su oposición a la integración de la inmersión lingüística en la ley Molac, y que son estos mismos servicios quienes han impulsado la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la ley.

4. El recurso de inconstitucionalidad contra la ley

Más allá de su contenido, las peculiaridades procedimentales de la ley Molac no se limitan a su examen y aprobación. La interposición de un recurso de inconstitucionalidad por parte de 61 diputados el pasado 22 de abril subraya el carácter inaudito de la ley. En efecto, utilizando los poderes otorgados por el artículo 61 de la Constitución, 61 diputados del grupo de la mayoría parlamentaria En Marche han decidido interponer un recurso contra la ley en el último día del plazo para la promulgación de dicha ley, abriendo de este modo un control a priori de constitucionalidad por parte del Consejo constitucional.

El procedimiento es muy inusual en Francia. En efecto, la posibilidad de recurrir una ley antes de su entrada en vigor fue extendido en 1974 a los miembros de la Asamblea Nacional y del Senado. El objetivo de dicha reforma era dotar a la oposición de un arma jurídica para oponerse al ejecutivo introduciendo un recurso de inconstitucionalidad, contrarrestando de este modo el desequilibrio de poderes dentro del poder legislativo entre la mayoría y la oposición. Esta prerrogativa ha sido utilizada de modo muy habitual por la oposición que ha encontrado un instrumento para seguir su lucha política y jurídica contra varias reformas impulsadas por el Gobierno y la mayoría parlamentaria.

En esta ocasión, el carácter inaudito del recurso viene de que es la misma mayoría parlamentaria quien ha introducido el recurso, creando así una situación nunca vista antes. La práctica ha instaurado una costumbre según la cual, si los parlamentarios deben precisar por escrito los argumentos en base de los cuales se oponen a la constitucionalidad de una ley, pertenece al Secretario General del Gobierno la tarea de defender la constitucionalidad de la ley recurrida frente al Consejo. En este caso, el Gobierno, por boca de su Secretario General deberá defender la constitucionalidad de una ley que su propia mayoría parlamentaria recurre. Dicha situación es completamente inaudita.

La peculiaridad del recurso no se limita a este hecho. En efecto, varios órganos de prensa han filtrado que el recurso interpuesto por miembros de la mayoría parlamentaria ha sido directamente redactado por el Gabinete del Ministro de Educación. La situación se vuelve aquí realmente inaudita, pues corresponde al Gobierno defender la constitucionalidad de una ley cuyo recurso ha sido redactado por miembros del mismo Gobierno.

La situación ha sido fuente du crispaciones fuertes dentro de la mayoría parlamentaria. No hay que olvidar que varios miembros de dicha mayoría votaron a favor de la ley. Al conocer la interposición del recurso por compañeros de su mismo grupo, varios diputados han aireado su malestar.

Sea como fuere, corresponde ahora al Consejo constitucional pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley. Esta sentencia puede ser fuente de una última peculiaridad. En efecto, los parlamentarios autores del recurso no han recurrido la totalidad de la ley. Únicamente recurren el artículo de la ley según el cual los municipios deben financiar los gastos de funcionamiento de las escuelas asociativas situadas en municipios colindantes cuando dichas escuelas reciben alumnos del municipio vecino, y siempre que el primer municipio no disponga de una oferta de enseñanza en lenguas territoriales. El resto de disposiciones de la ley no han sido recurridas.

Desde la instauración de un recurso a posteriori de constitucionalidad por el artículo 61.1 de la Constitución en el 2009, el Consejo ha instaurado una práctica según la cual limita su control a priori de constitucionalidad solamente a los elementos que los recurrentes aportan. El Consejo estima que procediendo de esta manera, se permite dejar opciones de interponer recursos a posteriori a una ley recurrida previamente dentro del control a priori. El recurso a posteriori constituirá así una ocasión de confrontar con la experiencia de su aplicación la constitucionalidad de una ley. Sin embargo, jurídicamente el Consejo no tiene limitación alguna en la extensión de su control, y conserva la potestad de controlar de oficio la constitucionalidad a priori de una ley recurrida.

El control de la ley Molac puede proporcionar una ocasión para el Consejo constitucional de abandonar la práctica que lleva aplicando desde hace más de diez años y de proceder a un control a priori integral de la constitucionalidad de la ley recurrida, más allá de los argumentos expuestos por los recurrentes. De este modo, el carácter inaudito de la ley Molac quedaría confirmado en todas las etapas de su vida parlamentaria (examen, aprobación y control a priori), subrayando la sensibilidad política de la problemática de la diversidad lingüística en Francia.

 

Eneritz Zabaleta
Doctor en derecho público
Universidad de Pau