Contextualización
Coincidiendo con el vigésimo aniversario de su entrada en vigor, en 2018 el proceso de monitorización de la Carta Europea para las Lenguas Regionales o Minoritarias (desde aquí, la Carta) fue parcialmente reformado para tratar de equipararlo a lo que se viene haciendo con otros tratados internacionales del propio Consejo de Europa, particularmente con el Convenio–Marco para la Protección de las Minorías Nacionales. Una de estas reformas consistió en ampliar de tres a cinco años los ciclos de monitorización entre un informe y el siguiente. En medio de ese período, cada estado que haya ratificado la Carta debe enviar un informe al Consejo de Europa indicando cómo ha implementado cada una de las denominadas «recomendaciones de acción inmediata» (RAI) incluidas en el informe evaluativo del Comité de Expertos. Una vez recibido el informe estatal, dicho comité lleva a cabo una evaluación del cumplimiento de esas RAI y hace públicos sus resultados. Para tal fin, además de la reacción del gobierno, el Comité de Expertos tiene en cuenta documentación adicional proporcionada por las asociaciones que representan a las comunidades de hablantes de lenguas regionales o minoritarias.

El 31 de marzo de 2021, el Consejo de Europa hizo público el primer informe de seguimiento (IS) de las RAI incluidas en el 5º informe de monitorización de los compromisos adquiridos por el Estado español respecto a la Carta (2019)[1]. En esta contribución, realizaremos una breve evaluación de dicho IS.

RAI por lengua
Para cada una de las lenguas minoritarias cubiertas por la Carta, el 5º informe del Comité de Expertos explicita una o varias RAI, algunas de ellas comunes a un conjunto de lenguas, otras específicas para una lengua particular, como recoge la tabla 1.

Como se aprecia, en el caso de las lenguas oficiales, las mayores urgencias se encuentran en competencias del Estado, salvo en el caso del gallego, valenciano/catalán y aranés. En los dos primeros, además de las obligaciones del Estado en temas del ámbito de la Justicia y de la Administración General del Estado en territorios bilingües, hay una RAI especialmente relevante que tiene que ver con la urgente necesidad de eliminar las limitaciones al uso de las lenguas minoritarias en el ámbito educativo. En el caso del aranés no se ha incluido una RAI sobre Justicia o Administración General del Estado, pero sí sobre la necesidad de tomar medidas para asegurar la educación en aranés en todos los niveles educativos. Recordemos que, acerca del artículo 8, el Comité de Expertos, en su 5º informe, solo consideró «cumplido» el apartado 8.1bi («Educación primaria») para el aranés.

 

Tabla 1. Recomendaciones de acción inmediata por lengua

Lengua	Recomendaciones de acción inmediata	Artículos afectados	Conclusión del Comité de Expertos
Euskera (País Vasco)	Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el uso del euskera en los procesos judiciales cuando lo solicite una de las partes.	9.1ai 9.1bi 9.1ci	Sin cambios.
	Utilizar el euskera en la Administración General del Estado en el País Vasco.	10.1ai	Sin conclusión por falta de información.
Euskera (Navarra)	Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el uso del euskera en los procesos judiciales cuando lo solicite una de las partes.	9.1ai 9.1bi 9.1ci	Sin cambios.
	Utilizar el euskera en la Administración General del Estado en la Comunidad Foral de Navarra.	10.1ai	Sin conclusión por falta de información.
Catalán (Islas Baleares)	Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el uso del catalán en los procesos judiciales cuando lo solicite una de las partes.	9.1ai 9.1bi 9.1ci	Sin cambios.
	Utilizar el catalán en la Administración General del Estado en las Islas Baleares.	10.1ai	Sin conclusión por falta de información.
Catalán (Cataluña)	Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el uso del catalán en los procesos judiciales cuando lo solicite una de las partes.	9.1ai 9.1bi 9.1ci	Sin cambios.
	Utilizar el catalán en la Administración General del Estado en Cataluña.	10.1ai	Sin conclusión por falta de información.
Valenciano/Catalán (Comunidad Valenciana)	Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el uso del valenciano/catalán en los procesos judiciales cuando lo solicite una de las partes.	9.1ai 9.1bi 9.1ci	Sin cambios.
	Utilizar el valenciano/catalán en la Administración General del Estado en la Comunidad Valenciana.	10.1ai	Sin conclusión por falta de información.
	Hacer que la educación esté disponible en valenciano/catalán en todos los niveles educativos.	8.1ai 8.1bi 8.1ci 8.1di	Sin cambios.
Catalán (Aragón)	Incluir el nombre del catalán en el Estatuto de Autonomía de Aragón.	3	Sin cambios.
Valenciano/Catalán (Murcia)	Reconocer el valenciano/catalán como expresión de la riqueza cultural de la Región de Murcia.	7.1a	Sin cambios.
	Adoptar medidas urgentes para la protección y promoción del valenciano/catalán en la Región de Murcia.	7.1c	Sin cambios.
Gallego (Galicia)	Eliminar las limitaciones a la enseñanza en gallego en todos los niveles educativos adecuados.	8.1ai 8.1ci 8.1di	Sin cambios.
	Modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para garantizar el uso del gallego en los procesos judiciales a petición de una de las partes.	9.1ai 9.1bi 9.1ci	Sin cambios.
	Utilizar el gallego en la Administración General del Estado en Galicia.	10.1ai	Sin conclusión por falta de información.
Gallego/Gallego-Asturiano (Asturias)	Desarrollar una política estructurada de protección de la lengua en el territorio donde se habla (región Eo-Navia).	7.1c	Sin conclusión por falta de información.
	Incluir la denominación del gallego-asturiano en el Estatuto de Autonomía de Asturias.	3	Sin cambios.
Gallego (Castilla y León)	Actuar inmediatamente para proteger al gallego en Castilla y León.	7.1c	Sin cambios.
Fala-Gallego (Extremadura)	Tomar medidas inmediatas para proteger a Fala/Galicia en Extremadura.	7.1c	Sin cambios.
Aranés (Cataluña)	Adoptar medidas para garantizar la educación en aranés en todos los niveles adecuados.	8.1ai 8.1ci 8.1di 8.1ei	Sin cambios.
Amazige (Melilla)	Actuar inmediatamente para proteger el amazige en Melilla.	7.1c	Pequeños avances.
Aragonés (Aragón)	Incluir el nombre del aragonés en el Estatuto de Autonomía de Aragón.	3	Sin cambios.
Asturiano (Asturias)	Incluir el nombre del asturiano en el Estatuto de Autonomía de Asturias.	3	Sin conclusión por falta de información.
Leonés (Castilla y León)	Actuar de forma decidida para proteger y promocionar el leonés en Castilla y León, especialmente en la educación.	7.1c	Pequeños avances.
Portugués (Extremadura)	Actuar de forma decidida para promover y revitalizar el portugués en Extremadura, especialmente en la educación.	7.1c	Sin cambios.

Como consideración general, las RAI están estrechamente relacionadas con los compromisos de las partes II y III de la Carta incumplidos de manera reiterada por el Estado español y, particularmente, en su último ciclo de monitorización. La excepción es el caso de la RAI que requiere incluir el nombre de las lenguas en los estatutos de autonomía. Este es el caso del catalán y del aragonés en Aragón y del gallego-asturiano y del asturiano en el Principado de Asturias. Esto es debido a que no hay ningún artículo de las partes II y III de la Carta que incida explícitamente en esta cuestión. Podría relacionarse con el artículo 7.1a «El reconocimiento de las lenguas regionales o minoritarias como una expresión de la riqueza cultural» o, quizá, con el artículo 7.2, si entendemos que la exclusión del nombre de las lenguas minoritarias en un estatuto de autonomía es una forma explícita de «exclusión injustificada con respecto a la utilización de una lengua regional o minoritaria cuyo objetivo sea desalentar o poner en peligro el mantenimiento o el desarrollo de la misma». Sin embargo, en el caso de las cuatro lenguas señaladas, el 5º informe del Comité de Expertos reconoce que ambos artículos se consideran «cumplidos». Una explicación más acorde con el texto de la Carta está en la especificidad recogida en el artículo 3.1, que establece que:

Cada Estado contratante deberá especificar en su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación cada lengua regional o minoritaria o cada lengua oficial menos difundida en el conjunto o en una parte de su territorio, a la que deberán aplicarse los párrafos elegidos de conformidad con el párrafo 2 del artículo 2.

En el caso de España, el instrumento de ratificación no hizo explícita la identificación de cada una de las lenguas, siendo el único Estado entre los que el tratado está vigente con esta particularidad. Recordemos que la declaración incluida en dicho instrumento recoge lo siguiente:

España declara que, a los efectos previstos en los citados artículos, se entienden por lenguas regionales o minoritarias, las lenguas reconocidas como oficiales en los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas del País Vasco, Cataluña, Islas Baleares, Galicia, Valenciana y Navarra.
Asimismo, España declara, a los mismos efectos, que también se entienden por lenguas regionales o minoritarias las que los Estatutos de Autonomía protegen y amparan en los territorios donde tradicionalmente se hablan.

Por tanto, queda en manos de los Estatutos de Autonomía incluir o no las lenguas minoritarias, sea como lenguas oficiales, sea como lenguas reconocidas y protegidas en niveles más laxos que lo que supone la oficialidad. Ahora bien, dado que los Estatutos de Autonomía forman parte del ordenamiento estatal, en última instancia es responsabilidad del Estado aprobar un Estatuto de Autonomía que no explicite las lenguas minoritarias que se ajusten a la definición recogida en el artículo 1 de la Carta y que se hablen en parte del territorio estatal. Al menos, si hacemos caso al preámbulo y a los artículos 3.2, 3.3 y 20.3 de la Constitución Española. En el caso concreto de las cuatro lenguas con esta RAI, es obvia la necesidad de (a) situar los glotónimos científicos en substitución de autoglotónimos estigmatizantes, como es el caso de «bable» (artículos 4 y 10.21 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias) (párrafo 67); (b) eliminar expresiones que explícitamente ocultan las lenguas habladas en un territorio como es el caso de «Lenguas y modalidades lingüísticas propias de Aragón» (artículos 7.1, 7.2 y 71.4 del Estatuto de Autonomía de Aragón); y (c) dar visibilidad a una lengua tradicionalmente hablada en un territorio, como es el caso del gallego-asturiano, sin reconocimiento alguno en el Estatuto del Principado de Asturias, aunque sí en la Ley 1/1998, de 23 de marzo, de uso y promoción del bable/asturiano.

En el caso de las lenguas protegidas por la parte III de la Carta, se constatan dos RAI cuya responsabilidad es de las autoridades (ejecutiva y/o legislativa) centrales. Nos referimos a la modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) para garantizar el uso de las lenguas minoritarias en los procesos judiciales cuando lo solicite una de las partes y al uso de estas lenguas en los departamentos de la Administración General del Estado en territorios oficialmente bilingües. El resto de las RAI, tanto de las lenguas con mayor protección como de aquellas únicamente al amparo del artículo 7 (parte II), son consideradas responsabilidades exclusivas de las autoridades autonómicas.

Para el Comité de Expertos, las RAI tienen como objetivo «apoyar y acelerar la implementación completa de la Carta». Dicho de manera menos formal, se trata de medidas de imperiosa necesidad para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos. Y, precisamente, por su manifiesto incumplimiento por parte del Estado, el matiz de urgencia de las RAI hace de ellas un indicador explícito de cuánto un estado está dispuesto a avanzar diligentemente en lo que ha ratificado. De lo contrario, es decir, si una vez interpelado sigue sin satisfacer las obligaciones requeridas, se trataría de un ejemplo de «incumplimiento manifiesto», que, de alguna manera, debería llevar acarreada una penalización por el Consejo de Europa.

Valoración del Comité de Expertos sobre las RAI
En primer lugar, hay que destacar la explícita necesidad de que, para avanzar en el cumplimiento de las RAI, las autoridades deberían haber consultado a las organizaciones que representan a las comunidades de hablantes (párrafo 7). De hecho, esta crítica es consistente con la metodología usada en la elaboración del documento informativo por parte del Estado[2], que no hace referencia alguna a tales ONG.

En segundo lugar, como recoge la tabla 1, el IS deja en evidencia la ausencia de avances por parte de las autoridades españolas en prácticamente todos los casos. Las dos excepciones –relativas– son el amazige en Melilla y el leonés en Castilla y León, en donde se detectan pequeños avances en relación con el último periodo de evaluación, aunque el Comité de Expertos reitera en ambos casos la necesidad de una mayor protección, particularmente en ámbito educativo.

En tercer lugar, el IS explicita que, para numerosas RAI, el Comité de Expertos no ha recibido suficiente información para valorar su cumplimiento, lo cual, en nuestra opinión, debe verse también como un ejemplo de «incumplimiento manifiesto», especialmente por tratarse de RAI que interpelan sobre cuestiones de largo recorrido. La justificación, por parte del Estado, es que esta falta de cierta información es responsabilidad exclusiva de las Comunidades Autónomas[3]. Sin embargo, como se ve en la tabla 1, las dos RAI sin conclusión que se repiten en las lenguas oficiales son específicamente competencias del Estado: la enmienda de la LOPJ y el aumento del uso del gallego, catalán, valenciano/catalán y euskera en la Administración General del Estado en las comunidades oficialmente bilingües. Para subsanar parte de esta falta de información, como pone de manifiesto en varias ocasiones el IS, son, precisamente, las ONG que desarrollan su actividad en la protección de las lenguas minoritarias las que aportan datos relevantes para la comprensión de la situación sociolingüística en las comunidades bilingües.

Desde una perspectiva formal, parte de la explicación de los «incumplimientos manifiestos» podría estar en el reducido periodo de tiempo que ha pasado entre el 9 de octubre de 2019, fecha de publicación del 5º informe de monitorización del cumplimiento por parte de España de los compromisos de la Carta –en el que se incluyen las RAI recogidas en la tabla 1– y el 4 de febrero de 2021, que es cuando el gobierno español presentó su documento informativo sobre la implementación de las RAI incluidas en dicho 5º informe. Nos referimos, particularmente, a las RAI que implican un cambio legislativo. Ahora bien, el hecho de que el Comité de Expertos haya considerado como RAI el cambio de algunas leyes orgánicas debe entenderse, precisamente, desde el conocimiento sobre la complejidad de los trámites que suelen acarrear esos cambios.[4] Es el caso, por ejemplo, de la enmienda de la LOPJ, que constituye no solo una solicitud reiterada ciclo a ciclo por el Comité de Expertos, sino que el propio Comité de Ministros la ha hecho suya en las recomendaciones publicadas en 2012, 2016 y 2019. Cabría, en consecuencia, entender esta RAI como un paso más en la reclamación de una obligación incluida en el instrumento de ratificación, desde el consejo a la exigencia. Eso sí, con las limitaciones que tiene presionar a un Estado respecto a los compromisos adquiridos por ese Estado en un Tratado Internacional. A este respecto, es necesario reiterar que, tal como manifiesta el IS (párrafo 17):

[…] el enfoque de las autoridades españolas sigue siendo contrario a su obligación especificada en el artículo 9. El Comité de Expertos lamenta que las autoridades españolas no hayan cambiado su punto de vista. Por lo tanto, reitera la necesidad de tomar medidas legislativas inmediatas para permitir el uso de lenguas regionales o minoritarias en los procedimientos judiciales a petición de una de las partes y de acuerdo con la ratificación por parte de España.

De hecho, en su propio informe, el gobierno español mantiene la posición de que «no es necesario modificar la LOPJ para cumplir con las exigencias de la Carta» (página 4), pues considera que es competencia de la autoridad judicial valorar si la elección de que un procedimiento judicial se lleve a cabo en lengua minoritaria a petición de una de las partes puede acarrear una denegación de las garantías procesales para las partes que, supuestamente, no conozcan esa lengua. Pero esto no es lo que España ha elegido al ratificar la Carta. La diferencia entre «a solicitud de una de las partes» (artículo 9 de la Carta) y «si ninguna de las partes se opusiere, alegando desconocimiento de ella que pudiere producir indefensión» (art. 231 de la LOPJ) es fundamental y, de acuerdo con el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados: «Una Parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado».

En lo que respecta al uso de las lenguas oficiales en la Administración General del Estado en las comunidades autónomas, hay una valoración positiva del aumento de documentos en esas lenguas, pero se echa en falta un esfuerzo más coherente y estructurado dados los resultados desiguales entre lenguas (párrafo 24). Adicionalmente, para el Comité de Expertos, el uso de las lenguas minoritarias en información relacionada con la actual pandemia causada por el COVID-19 es escasa o nula (párrafo 26), incluidos materiales audiovisuales propiamente adaptados para la docencia no presencial (párrafo 27).

En cuanto a las RAI que son competencia de las Comunidades Autónomas, el IS hace referencia al incumplimiento de lo ratificado respecto al artículo 8 en valenciano/catalán en la Comunidad Valenciana, en gallego en Galicia y en aranés en Cataluña. Se trata de una cuestión de especial importancia por la indiscutible relevancia de la educación en la protección y en la promoción de las lenguas minoritarias. Pero, a pesar de su urgencia, el IS confirma que no se constata ningún avance. En el caso del valenciano/catalán, las medidas tomadas por las autoridades no son acordes con lo ratificado en la Carta, que obliga a promover un modelo de inmersión y, lo más importante, se hace explícito que un modelo plurilingüe, con el inglés como lengua curricular, no garantiza la enseñanza de la lengua minoritaria (párrafo 42). Por lo que respecta al gallego en Galicia, el Comité de Expertos reitera que el Decreto 79/2010, vigente en la actualidad, es contrario a los compromisos adquiridos, por mucho que las autoridades gallegas continuamente indiquen lo contrario: limitar la presencia del gallego a un máximo del 50%, cuando no al 33% en los centros denominados plurilingües, es incompatible con los artículos 8.1ai, 8.1bi, 8.1ci y 8.1di de la Carta, que son los que ha elegido voluntariamente el Estado español. Por tanto, las limitaciones deben ser eliminadas sin demora (párrafo 52). Finalmente, en el caso del aranés se reconoce algún avance en la enseñanza secundaria y para adultos, pero se critica la falta de una financiación expresa para promover o aumentar los cursos existentes (párrafo 62).

Por lo que respecta a las lenguas sin oficialidad, aquellas RAI relacionadas con la inclusión del nombre de la lengua en los diferentes estatutos de autonomía, con el fin de aumentar su nivel de protección, como ya hemos señalado, no se han cumplido en ningún caso. El Comité de Expertos valora positivamente algún avance que podría ir en esa dirección, como es el caso del catalán en Aragón (párrafo 44). Sin embargo, sobre el caso del aragonés es mucho más crítico, dada la extrema debilidad por la que pasa este idioma y que, según su comunidad de hablantes, solo la oficialidad puede garantizar su futuro a medio plazo, cuestión en la que también coincide parte del Gobierno de Aragón (párrafo 65).

Es nula la información estatal respecto al valenciano/catalán en Murcia siendo la única comunidad a la que se interpela sobre el cumplimiento del artículo 7.1a, fundamental por ser el punto de partida para la protección y promoción de un idioma cubierto por la Carta (párrafo 45). En el caso del gallego-asturiano no se constata información alguna sobre la RAI que indica el necesario desarrollo de una política estructurada para su protección en el Eo-Navia (párrafo 56). Tampoco sobre la protección del gallego en Castilla y León (párrafo 58). Sobre la fala-gallego en Extremadura, se hace referencia a la no inclusión del nombre de esta lengua en el Estatuto de autonomía, aunque, en rigor, la RAI es más genérica, como se ve en la tabla 1, y no se refiere a esta cuestión concreta. En todo caso, para el Comité de Expertos faltan medidas urgentes de promoción efectiva de esta lengua (párrafo 60). Para el asturiano, como ya hemos señalado, el Comité de Expertos recoge la propuesta de la comunidad de hablantes de substituir el glotónimo «bable» por «asturiano» en el Estatuto de Autonomía (párrafo 67). No se constata reacción por parte de las autoridades al respecto. En lo que respecta al portugués en Extremadura, dada su situación extremadamente frágil, se está a la espera de la resolución del gobierno autonómico sobre las propuestas de protección planteadas por la asociación «Além Guadiana» de Olivenza (párrafo 71).

Como ya hemos recogido con anterioridad, los únicos avances reconocidos por el Comité de Expertos tienen que ver con el amazige en Melilla (párrafo 64) y con el leonés en Castilla y León (párrafo 70). Con todo, son limitados; eso sí, deben servir como guía para aumentar de manera obvia la redistribución de recursos y el fortalecimiento de su reconocimiento con el objetivo de garantizar su valor de uso.

Final
El IS deja en evidencia que queda mucho por hacer en la protección y en la promoción de las lenguas minoritarias, especialmente en aquellas que solo están cubiertas por la Parte II de la Carta, que son las más vulnerables y, en algún caso, en clara situación de riesgo de convertirse en lenguas de uso prácticamente residual.

En el caso de las lenguas oficiales, a excepción del aranés, por sus propias condiciones, los mayores desafíos están en las competencias de la Administración General del Estado y, en concreto, para el gallego y el valenciano/catalán, en los urgentes cambios en la legislación educativa.

Es decir, en las medidas de política lingüística identificadas como urgentes apenas ha habido logros en su cumplimiento; por lo tanto, se requiere un esfuerzo, pero, sobre todo, un compromiso cierto, constatable, estructurado y económicamente responsable con todas y con cada una de las lenguas minoritarias del Estado español. De lo contrario, la Carta queda en papel mojado.

 

Fernando Ramallo
Universidade de Vigo

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[1] European Charter for Regional or Minority Languages

[2] EUROPEAN CHARTER FOR REGIONAL OR MINORITY LANGUAGES

[3] Véase la página 3 del Informe estatal

[4] Una comparación de todas las RAI para cada uno de los Estados que han ratificado la Carta revela que solo en el caso de Austria y de España se hace explícita la urgente necesidad de cambiar la legislación doméstica. Véase, a este respecto, el anexo III del 10º Informe de la Secretaría General del Consejo de Europa a la Asamblea Parlamentaria sobre la aplicación de la Carta (2018-2020) publicado el 26 de abril de 2021.