Recientemente el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha anulado un procedimiento selectivo de acceso a la función pública dirigido a cubrir doce plazas de agente de policía local del Ayuntamiento de Irún, sobre la base de que, en todas ellas, se exigía, como requisito para aspirar a ocupar una de las plazas ofertadas, acreditar conocimientos de euskera. Se trata de la Sentencia del TSJPV núm. 152/2021, de 4 de mayo de 2021[1], sobre la que trataremos seguidamente. Ciertamente, estamos ante un pronunciamiento muy regresivo, de carácter involutivo a nuestro entender, que desconoce totalmente la normativa vigente sobre la materia, y con importantes efectos sobre el proceso de normalización del euskera, que nos retrotrae 40 años, cuando las ofertas de empleo público en el País Vasco eran sistemáticamente impugnadas y en su mayoría anuladas, entendiéndolas “discriminatorias”.
Seguidamente se procederá a realizar una lectura crítica de la Sentencia sobre la base del esquema metodológico que se propone a continuación.
El Tribunal enfocó la cuestión partiendo de que la Ley de Normalización del Euskera impone a todos los poderes públicos adoptar las medidas oportunas para que nadie sea discriminado por razón de lengua.
1. Aplicación de una doctrina constitucional obsoleta
El actor en este recurso alegaba que la exigencia del conocimiento del euskera para el acceso a todas las plazas ofertadas suponía una vulneración del artículo 23 de la Constitución, que garantiza el acceso a la función pública en condiciones de igualdad. El Tribunal enfocó la cuestión partiendo de que la Ley de Normalización del Euskera impone a todos los poderes públicos adoptar las medidas oportunas para que nadie sea discriminado por razón de lengua (art. 4). El enfoque desde la perspectiva del principio de igualdad resulta sorprendente, ya que el artículo en cuestión trata de garantizar la no discriminación lingüística respecto de la ciudadanía, no respecto de los aspirantes a servidores públicos, ya que en pura lógica la no discriminación lingüística solo puede garantizarse si la Administración cuenta con personal lingüísticamente capacitado.
Seguidamente el Tribunal presta atención al artículo 14 de la Ley de Normalización del Euskera, que establece que “los poderes públicos determinarán las plazas para las que es preceptivo el conocimiento de ambas lenguas”, y en la interpretación que del artículo realizó la STC 82/1986, de 26 de junio. Efectivamente, la LNE remite a una actividad de planificación la caracterización lingüística de los puestos que conforman la función pública. Una actividad de planificación para la que la Ley habilita a los poderes públicos. El TC se pronunció sobre la constitucionalidad de este reenvío a favor de la planificación para afirmar lo siguiente: “Nada se opone a que los poderes públicos prescriban, en el ámbito de sus respectivas competencias, el conocimiento de ambas lenguas para acceder a determinadas plazas de funcionario o que, en general, se considere como mérito entre otros (como expresamente se prevé) el nivel de conocimiento de las mismas”[2]. Esta doctrina supuso un importante espaldarazo al sistema de planificación lingüística vasca.
La reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no atiende a ese criterio del TC sino al sentado años antes por el mismo Tribunal en su Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, que afirmó que “una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales y estatutarios lleva … a atribuir el deber de conocimiento de dicha lengua a la Administración autonómica en su conjunto, no individualmente a cada uno de sus funcionarios, como modo de garantizar el derecho a usarla por parte de los ciudadanos de la respectiva comunidad”[3]. Esa fue la primera posición del TC, basada en la tesis conocida como bilingüismo objetivo de servicio que separa, de un lado, el aparato administrativo objetivamente considerado, y de otro, los servidores públicos integrados en aquel. Esta doctrina fue posteriormente modificada por la STC 82/1986, de 26 de junio, y especialmente por la STC 46/1991, a la que el Tribunal Superior vasco no hace mención. Pues bien, esta última declaró que “la exigencia del conocimiento del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la administración a la que se aspira a servir es perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridas”[4]; también dijo que la exigencia del conocimiento de las lenguas “se trata de un requisito justificado y equitativo también en función de la propia eficacia de la administración autónoma… que resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer adecuadamente su trabajo en la Administración autonómica”[5].
2. Inexistencia de un pretendido derecho a acceder a la función pública sin conocer las lenguas oficiales
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia contiene la siguiente afirmación:
“La legislación reguladora de esta materia trata de encontrar un equilibrio entre el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración en euskera y el derecho de los castellanoparlantes a acceder a los cargos públicos”. (FJ 4)
La legislación no reconoce derechos a grupos definidos por sus características lingüísticas; no hay un derecho a acceder a la función pública sin conocer una de las lenguas oficiales. La legislación remite a una actividad de planificación, de acuerdo con la cual, el conocimiento del euskera para el acceso a determinadas plazas se concibe como requisito de mérito, capacidad, aplicándose a todos por igual, de acuerdo con el principio de igualdad.
El Tribunal basa su argumentación en un presupuesto, a saber, en la existencia del “derecho de los castellanoparlantes a acceder a los cargos públicos” (sic.). Tal derecho no se reconoce en la legislación y es ajeno al sistema de planificación lingüística vasca. La legislación no reconoce derechos a grupos definidos por sus características lingüísticas; no hay un derecho a acceder a la función pública sin conocer una de las lenguas oficiales. La legislación remite a una actividad de planificación, de acuerdo con la cual, el conocimiento del euskera para el acceso a determinadas plazas se concibe como requisito de mérito, capacidad, aplicándose a todos por igual, de acuerdo con el principio de igualdad.
3. Desconocimiento de la normativa sobre perfiles lingüísticos: datos del uso.
En la Comunidad Autónoma de Euskadi se aplica el denominado “sistema de perfiles lingüísticos”, regulado en la Ley de Función Pública Vasca y desarrollado por el Decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las Administraciones públicas de la Comunidad de Euskadi. Esta normativa no es ni siquiera citada en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
En esquema, el sistema consiste en fijar un determinado perfil lingüístico (PL) a cada puesto de trabajo de la función pública. El PL está determinado por el nivel de competencia en euskera necesario para la provisión del puesto de trabajo. El PL de cada puesto se fija a través de las relaciones de puestos de trabajo. Existen cuatro perfiles lingüísticos ordenados de menor a mayor nivel de euskera (PL1, PL2, PL3 y PL4) que se asignan a las plazas según los usos lingüísticos que estas requieren. Todas las plazas tienen su correspondiente PL.
El segundo elemento a tener en cuenta es la “fecha de preceptividad”, que es aquella a partir de la cual el cumplimiento del PL se constituye en exigencia obligatoria para el acceso a la función pública y la provisión de puestos de trabajo. Así, se habla de PL preceptivos (aquellos respecto de los que el candidato deberá acreditar el perfil correspondiente) y PL no preceptivos (el acceso y la provisión no requieren la acreditación del perfil, que se valora como mérito). En el caso que nos ocupa, todas las plazas de policía local tenían perfil lingüístico preceptivo. La razón de ello se encuentra en la aplicación de la normativa, ya que es la norma la que fija las preceptividades. Ello se determina mediante el denominado “índice de obligado cumplimiento”, que se calcula sobre la base de los datos relativos al conocimiento del euskera de la población que reside en el ámbito territorial de la Administración correspondiente, utilizándose la siguiente fórmula:
Índice de obligado cumplimiento = % euskaldunes + (% cuasieuskaldunes / 2)
Así, por ejemplo, si en el municipio de Irún el 40% de la población fuera bilingüe y el 20% bilingüe pasivo (personas que entienden el euskera aunque no lo hablen bien), el índice sería el siguiente: 40 + (20/2) = 50. Así, el 50% de los puestos de trabajo del Ayuntamiento de Irún debe tener perfil preceptivo. Siendo así, sobre una plantilla hipotética de 100 dotaciones, 50 deben tener perfil preceptivo. Si las 12 plazas de acceso tienen asignado un PL preceptivo, ello significa que únicamente 38 plazas de las actualmente existentes en el ayuntamiento tienen preceptividad. En definitiva, que las 12 nuevas plazas tengan asignado perfil preceptivo no es más que una consecuencia de la normativa, que el Tribunal Superior de Justicia ha obviado total y absolutamente.
4. Doble error: datos de uso y análisis parcial de los datos
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia incurre en un doble error. En primer lugar, se refiere a los datos de utilización del euskera en el municipio, que cifra en el 8%, para justificar que exigir el conocimiento del euskera en todas las plazas resulta desproporcionado. No se sabe muy bien a qué viene utilizar el dato del uso del euskera en el municipio, ni se dice cómo se ha calculado. Es lógico pensar que si los funcionarios no conocen el euskera, el porcentaje de uso de esta lengua no podrá crecer. Desde una perspectiva jurídica ha de decirse que los datos de uso no han sido tomados en cuenta por la normativa. Lo que debiera haberse tenido en cuenta son los datos de conocimiento, que es lo exigido para calcular el índice de obligado cumplimiento.
El segundo error en el que incurre el Tribunal Superior es el relativo al ámbito de análisis. Dice así el TSJPV:
“Hemos de plantearnos si, para garantizar ese derecho de los ciudadanos es estrictamente necesario que todos los policías municipales conozcan el euskera. Y es que, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, la obligación de conocer esa lengua no afecta a todos y cada uno de los empleados públicos al servicio de la administración, sino a esta en su conjunto. Por consiguiente, la exigencia de conocimiento del idioma a los aspirantes a cargo público tiene sentido en cuanto es necesaria para garantizar ese derecho. Más allá de ello, podemos considerar que constituye un requisito discriminatorio…” (FJ 5)
La sentencia no tiene en cuenta el sistema de planificación normativamente establecido. Fija su análisis exclusivamente en los puestos de policía local objeto del procedimiento concreto de acceso, cuando el dato que debiera haberse tomado en cuenta debiera haber sido el conjunto total de dotaciones del Ayuntamiento de Irún, como exige la normativa de aplicación.
Como se ve, la sentencia no tiene en cuenta el sistema de planificación normativamente establecido. Fija su análisis exclusivamente en los puestos de policía local objeto del procedimiento concreto de acceso, cuando el dato que debiera haberse tomado en cuenta debiera haber sido el conjunto total de dotaciones del Ayuntamiento de Irún, como exige la normativa de aplicación.
5. Exceso de jurisdicción: achicamiento de la competencia sobre normalización lingüística
La planificación lingüística corresponde realizarla a quien es habilitado a tal fin por la Ley. Como se ha explicado, ello ha quedado definido por la normativa relativa a perfiles lingüísticos, que enmarca las decisiones que han de adoptar los poderes públicos competentes. De ahí que sorprenda la siguiente apreciación del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco:
“… Hemos de tener en cuenta que no es necesario que todos los agentes de la policía municipal conozcan el euskera para garantizar a los ciudadanos su derecho a relacionarse con la administración utilizando esa lengua. Sería suficiente con que uno de los integrantes de cada pareja y alguno de los agentes que atiende al público conozcan el idioma. Sin embargo, la administración ha optado aquí por exigir, como requisito ineludible para poder aspirar a ser policía municipal, acreditar un determinado nivel de euskera. Requisito que, como hemos explicado, no está justificado para garantizar los derechos de los ciudadanos y que, de ese modo, se ha convertido en un elemento de discriminación hacia una parte importante de la población” (FJ 4)
Resulta de difícil calificación que una sentencia establezca la forma concreta en que se ha de proceder a la normalización lingüística, ya que ello no le compete. El poder judicial no puede decirle a la Administración que de cada pareja de policías es suficiente que uno de ellos conozca el euskera. Se trata de una cuestión en la que la jurisdicción no puede entrar so pena de achicar las competencias que corresponde a la Administración, de ahí que se entienda que se ha producido un exceso de jurisdicción.
6. Conclusión: un fallo de imposible ejecución sin incumplir la Ley
La paradoja a la que nos conduce el fallo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco es la de su imposible ejecución sin incumplir la normativa sobre planificación lingüística. La cuestión que queda en el aire es si este fallo no supone un giro involutivo, modificando las bases del sistema articuladas normativamente.
Iñigo Urrutia Libarona
Profesor agregado de Derecho Administrativo, UPV/EHU
[1] La Sentencia aún no ha sido publicada en los repertorios de jurisprudencia. El texto de la misma que yo he manejado me lo ha facilitado atentamente Kontseilua.
[2] STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 14.
[3] STC 76/1983, de 5 de agosto; también STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26.
[4] STC 46/1991, de 28 de febrero, FJ 3.
[5] STC 46/1991, de 28 de febrero, FJ 3.