Les dificultats que hi ha a les Illes Balears per establir un règim jurídic, estable i consolidat, que reguli la competència lingüística del personal que presta els seus serveis a l’àmbit de la salut fan palesa la complexitat de recuperar els usos del català en l’espai públic. Recentment, amb la confirmació per part del Tribunal Suprem de la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears (TSJIB) que anul·la el Decret que regula la capacitació lingüística en l’àmbit sanitari, assistim a una nova etapa en d’aquesta controvèrsia.

Les fluctuacions que hi ha hagut a les Balears a nivell polític han influït de forma decisiva en la legislació i regulació relativa a l’exigència de coneixements de la llengua pròpia com a requisit per accedir i promocionar-se en la funció pública. Només cal recordar que en la primera etapa de desenvolupament reglamentari d’aquesta mesura introduïda per la Llei 1/1996, de 23 d’abril, de modificació de l’article 45 de la Llei 2/1989, de 22 de febrer, de la funció pública (BOCAIB núm. 60, de 1996) els progressos i retrocessos van ser continuats. La normativa de desplegament de la Llei passava de reduir el nivell d’exigència de coneixement en les proves selectives per a tots els grups a un nivell elemental a elevar i delimitar determinats nivells d’exigència de la llengua catalana en relació amb els diferents cossos i escales, depenent de les seves funcions. Aquesta situació dona lloc a pronunciaments judicials especialment significatius, com la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears 121/2008 (de la Sala Contenciosa Administrativa), que rebutja el retrocés que es produeix en el Decret que fa taula rasa amb els diferents nivells relacionats amb les places o funcions, equiparant a la baixa el nivell exigit per a l’accés a la funció pública i l’ocupació de llocs de treball. La Sala considera inacceptable aquesta opció del regulador i posa de manifest que la norma impugnada evidencia una “clara regressió en l’exigència dels coneixements de llengua catalana […] que va clarament en contra de l’esperit del legislador”.

La regulació específica de la competència lingüística en l’àmbit sanitari s’ha vist afectada, igualment, per fluctuacions de desestabilització. Així, en la legislatura progressista de 1999-2003, s’aprova la Llei 5/2003, de 4 d’abril, de salut de les Illes Balears, que ja conté una sèrie de mesures relatives al coneixement i l’ús de les llengües oficials; principalment, el dret a rebre informació sanitària en les llengües oficials i l’impuls de mesures de normalització de la llengua pròpia dels centres i serveis. En paral·lel, la legislació estatal (Llei 55/2003, de 16 de desembre, de l’estatut marc del personal estatutari dels serveis de salut) disposa que en els procediments de selecció del personal estatutari dels serveis de salut es podrà incloure, si s’escau, l’acreditació de coneixement de llengua oficial en la respectiva comunitat autònoma. Durant la Legislatura 2007-2011, novament de signe progressista, es regula per primera vegada a les Balears l’exigència generalitzada de coneixements de llengua catalana en el sector sanitari (mitjançant el Decret 24/2009, de 27 de març). La norma s’aprova envoltada de polèmica i compta amb l’oposició de part del sector sanitari. En aquell moment, ja es fa palès l’alt índex de personal estatutari procedent de fora de la comunitat autònoma que presta serveis a les Balears i la resistència d’una part del sector sanitari a la nova regulació lingüística per a l’accés i la promoció en el servei públic de salut. En aquella norma, el debat jurídic se centra, principalment, en dos aspectes: d’una banda, l’exigència d’un nivell de coneixements inferior respecte al que estava establert, amb caràcter general, per a la resta de personal al servei de la comunitat autònoma; i, de l’altra, el règim d’exempcions quan la prestació assistencial pugui quedar afectada a causa de la insuficiència de professionals (que no comptava amb suficient cobertura legal).

És prou conegut que al llarg de la Legislatura 2011-2015 la majoria conservadora adopta una sèrie de mesures de retrocés de la situació de la llengua catalana a les institucions, en l’ensenyament o en els mitjans de comunicació, per esmentar alguns dels àmbits més afectats. Pel que ara interessa, la Llei 9/2012, de 19 de juliol, al·ludeix a l’àmplia implantació del coneixement del català a la funció pública i en la societat i contraposa el criteri de la professionalització en l’accés i la provisió de llocs de treballs a la competència lingüística dels empleats públics. A partir d’aquest enfocament, el legislador modifica la Llei 3/2007, de 27 de març, de la funció pública de la comunitat autònoma de les Illes Balears (BOIB núm. 49 de 2007) perquè el coneixement del català deixi de ser un requisit d’accés i promoció i passi a ser un mèrit. I expressament deroga, entre altres normes, el Decret 24/2009, de 27 de març.

En la XI Legislatura (2015-2019) el Govern de coalició assumeix el compromís de restablir els usos i el prestigi de la llengua pròpia. Amb aquest objectiu s’inicia la recuperació del marc normatiu del català, es torna a la redacció original de la Llei de normalització lingüística i s’aprova la Llei 4/2016, de 6 d’abril, de mesures de capacitació lingüística per a la recuperació de l’ús del català en l’àmbit de la funció pública, per la qual el coneixement de català torna a considerar-se requisit per a l’accés i la promoció a la funció pública. En desplegament de la norma s’aprova el Decret 11/2017, de 24 de març, que regula la competència lingüística a l’àmbit general de l’administració pública. I a l’àmbit de la salut, novament amb moltes dificultats, s’aprova el Decret 8/2018, des de la consciència de la complexitat d’aquest sector, en el qual intervenen factors i agents molt singulars. En primer lloc, perquè les dificultats en la comunicació lingüística afecten la seguretat i la qualitat de l’atenció que reben els pacients i la resposta que el personal sanitari pot oferir als malats. Altrament, les autoritats responsables es troben condicionades per la realitat del territori, que en el cas de les Illes Balears està sotmesa a una forta pressió poblacional i turística. I tot això sense contraposar la competència lingüística amb la capacitació professional. I sense deixar de banda les dificultat de recuperar els usos de la llengua pròpia en l’àmbit de la salut sense una actitud oberta i compromesa dels destinataris principals de la norma.

Tenint en compte tots aquests factors, el Decret 8/2018 fixa un règim de menor exigència de coneixements de llengua catalana als empleats del Servei de Salut en relació amb el que es demana a la resta de treballadors de l’administració autonòmica. A més, s’estableix una regulació específica a l’hora de fixar el procés d’acreditació del requisit de coneixement del nivell de català corresponent a les distintes categories (art. 5.2); en concret, es preveu que els aspirants podran presentar-se als processos selectius sense necessitat d’acreditar el coneixement de català i s’estableix una moratòria de dos anys per obtenir el títol. En el cas que no s’aporti l’acreditació el personal no perd la condició de funcionari, però no podrà participar en els concursos de mobilitat ni podrà accedir per primera vegada a la carrera professional.

Dos sindicats (l’STEI-i i la CSIF) interposen sengles recursos contenciosos administratius envers determinats preceptes del Decret 8/2018, bàsicament utilitzant el mateixos arguments. Tanmateix, en la demanda de l’STEI es demana la nul·litat parcial del Decret, mentre que la CSIF pretén la nul·litat de la norma en la seva totalitat en considerar que es produeix un vici estructural de legalitat. Les Sentències 14 i 15 de 2020, de 16 de gener, de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears resolen sengles recursos plantejats per les dues formacions sindicals. En aquestes resolucions es reitera la doctrina, ja coneguda, continguda en la molt important Sentència 142/2010, de 23 de febrer, que resol la impugnació del Decret 114/2008, de 17 d’octubre, i que es pronuncia expressament sobre el dret fonamental d’accés a la funció pública en condicions d’igualtat i l’exigència de coneixement lingüístic i els seus elements més significatius: a) les institucions de les Illes Balears garantiran l’ús normal i oficial de la llengua catalana; b) l’ús habitual i general de la llengua pròpia en l’àmbit oficial i administratiu és un factor de normalitat i eficàcia que han de promoure els poders públics; i, c) els recursos humans de l’administració autonòmica han d’estar capacitats de forma adequada per assegurar la garantia dels drets lingüístics dels ciutadans. En la dita Sentència, a més, es formulen dos apunts molt rellevants sobre la qüestió que ara ens ocupa. D’una banda, el caràcter progressiu del procés normalitzador (“el paso efectivo del bilingüismo oficial al bilingüismo real es una tarea evolutiva, progresiva y en alguna medida pendiente aún hoy”); i, de l’altra, que “la progresividad [en el nivel de conocimiento exigible] puede verse excepcionada en algún caso en atención a la ineludible garantía de los intereses generales más prioritarios, esto es, para salvaguardar la prestación efectiva —y satisfactoria— de los servicios públicos esenciales.”

En les Sentències 14 i 15 de 2020 del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears es manté, sense escletxes, la doctrina jurisprudencial envers el caràcter progressiu del procés de normalització lingüística i els mandats estatutaris i legals que exigeixen la competència lingüística dels empleats públics. Sobre “la conservación de la diversidad idiomática y sobre el nivel de conocimiento de la lengua catalana”, la Sala deixa paleses algunes premisses bàsiques de l’oficialitat lingüística, conseqüència del multilingüisme establert en el sistema constitucional espanyol. També al·ludeix a les competències autonòmiques en relació amb el tractament sobre l’ús de les llengües pròpies i oficials. Sobre les límits que condicionen l’actuació del legislador autonòmic envers l’exigència del requisit de capacitació lingüística per a l’accés i promoció en la funció pública, reitera els principis bàsics derivats de la jurisprudència constitucional (en particular, la proporcionalitat en relació amb l’exigència del requisit, atenent la funció o el lloc que s’ha d’ocupar). En relació amb l’exigència d’un cert coneixement del català com a requisit a la funció pública i la reserva de llei sobre l’estatut dels funcionaris (de caràcter absolut), admet que aquesta reserva no impedeix la col·laboració de les normes reglamentàries, sempre que aquestes serveixin de complement de la regulació legal i siguin imprescindibles per optimitzar el compliment de la Constitució i la llei. En relació amb l’ajustament del Decret 8/2018 a la disposició transitòria segona de la Llei 4/2016, la Sala diu que, una vegada determinada pel legislador l’exigència del coneixement de la llengua catalana per tots els empleats públics, també pel personal estatutari i laboral del Servei de Salut, el reglament haurà de concretar-lo de forma proporcionada i adequada al nivell d’exigència i a les funcions corresponents. I això, sense entrar en contradicció amb les previsions del legislador, pel que fa a aquesta exigència i sense restringir els drets legalment reconeguts al destinataris de la norma. Es considera que el vici de legalitat que pateix el Decret és estructural (”infecta la totalidad del Decreto”). Ara bé, la STSJIB 14/2020 només declara la nul·litat dels articles 5, 6, 7, disposició addicional quarta, transitòria quarta i final segona del Decret. En canvi, la STSJIB 15/2020 declara “no ser conforme a derecho y nulo” la totalitat del decret.

El Govern de la comunitat autònoma interposa sengles recursos de cassació enfront a les resolucions de la Sala. Tanmateix, mitjançant la provisió de 22 d’abril de 2021, el Tribunal Suprem (Sala Contenciosa Administrativa. Secció primera), sense entrar en el fons de l’assumpte, inadmet el recurs de cassació interposat en relació amb la Sentència 14/2020, de 16 de gener, que guanya fermesa. Altrament, mitjançant provisió de 14 d’octubre de 2021 del Tribunal Suprem (Sala Contenciosa Administrativa. Secció primera), també ha inadmès a tràmit el recurs de cassació formulat en relació amb la Sentència 15/2020, també de 16 de gener, que, en el procediment instat per la CSIF, declara la nul·litat del Decret 8/2018 en el seu conjunt.

Tot i que els sindicats es feliciten per la resposta judicial, el triomf resulta especialment amarg per la CSIF que veu com la seva lluita provoca una reacció diametralment oposada als seus interessos. No debades, la nul·litat de la norma reglamentària suposa que s’ha d’aplicar la Llei 4/2016, de 6 d’abril, en els termes de la seva disposició transitòria primera, fins que no es desenvolupi reglamentàriament l’exigència de la competència lingüística dels empleats dels Servei de Salut balear. En altres paraules, del requisit rebaixat i en “diferit” que preveia al Decret, i que es podria complementar en el termini de dos anys, es passa a l’exigència legal de l’acreditació de coneixement de la llengua més exigent i sense postergació possible. De forma que la capacitació lingüística torna a ser un requisit per presentar-se a unes oposicions o per accedir a la borsa de treball del Servei de Salut en els termes que marca la llei. És per això que el mateix sindicat que expressa la seva satisfacció per la victòria judicial demana al legislador estatal i autonòmic que el coneixement de la llengua pròpia de comunitat autònoma només pot ser un mèrit que no resti qualitat assistencial a la sanitat pública. Per la seva banda, VOX-Actua Balears, que de manera continuada recorre a la instrumentalització política de la llengua, aprofita el moment per presentar una proposició no de llei davant la Comissió de Salut del Parlament balear d’una proposició per instar al Govern de les Illes que elimini el català com a requisit d’accés per a treballar en la sanitat pública balear.

En qualsevol cas, la situació actual resulta insatisfactòria si tenim en compte que la voluntat clara del legislador és que sigui una disposició reglamentària la que, sense contravenir les exigències legals, reguli de forma específica la competència lingüística dels empleats públics del Servei de Salut. Amb independència dels efectes concrets de les distintes resolucions judicials, del Tribunal Superior de Justícia i del Tribunal Suprem, sobre la norma ara anul·lada, la controvèrsia sobre el Decret 8/2018, de 23 de març, mostra, una vegada més, la dificultat per fer efectiva la igualtat entre llengües oficials quan la iniciativa no troba el suport polític suficient i el context polític estatal és advers.

A les Balears i a la resta de l’Estat, les revisions periòdiques del règim legal de la llengua —més encara quan afecta un àmbit tan sensible com és el de l’atenció sanitària— són objecte d’instrumentalització política i confrontació social. L’oposició a les mesures de protecció i promoció de l’ús institucional i social de la llengua pròpia —que són vistes com a accions discriminatòries respecte del castellà— contribueixen a crear un relat distorsionat sobre la realitat social de les llengües oficials a les Illes Balears. Les alternances de les majories polítiques parlamentàries i de govern condicionen clarament la progressió de les polítiques lingüístiques, en general i en l’àmbit sanitari. Aquesta inestabilitat ha servit per mostrar, almenys des de la VI Legislatura, les diferències en matèria lingüística i la incapacitat d’adoptar un acord bàsic i de principis, capaç de superar oportunismes i vel·leïtats polítiques.

Maria Ballester Cardell
Professora contractada doctora de Dret Constitucional de la Universitat de les Illes Balears