L’International Institute for Democracy and Electoral Assistance és una organització intergovernamental, observador permanent a l’ONU, dedicada al foment de la democràcia parlamentària arreu del món, que té com a principals eixos de treball, entre d’altres, el suport en el disseny institucional en processos constituents i l’assessorament en processos electorals i de participació política. Mostra de la rellevància i interès creixent que desperta la regulació jurídica dels usos lingüístics oficials és el fet que hi hagi dedicat una monografia,¹ de la mà dels constitucionalistes experts en transicions polítiques Sujit Choudhry i Erin C. Houlihan (2021). En part, l’interès que suscita aquesta qüestió és per la intersecció entre el conflicte lingüístic i altres “constitutional issues”, com ara la distribució territorial del poder polític, l’autonomia local, els drets dels pobles originaris o, fins i tot, la llibertat d’expressió o el dret a l’educació (pàg. 9). L’interès de Choudhry i Houlihan es focalitza en el disseny juridicolingüístic dels “systems of multi-level governance”; especialment, en estats plurilingües. En aquests contextos, els autors identifiquen com a “constitutional issues” qüestions com la determinació de la llengua o llengües per a la prestació dels serveis públics, l’ensenyament, els debats parlamentaris i la legislació o els procediments i sentències judicials. La pregunta clau que plantegen és “How should language or linguistic rights be framed to ensure equal treatment, and to effectively protect and accommodate individuals, minority groups and indigenous peoples?” (pàg. 6).

La complexitat de l’afer sovint porta a no regular-lo constitucionalment i determinar aquests aspectes en normativa inferior. Segons les xifres de Choudhry i Houlihan, la qüestió lingüística està fixada constitucionalment en 156 estats, mentre que en d’altres hi ha legislació infraconstitucional amb prescripcions lingüístiques (pàg. 18). Als pocs estats on no hi ha legislació lingüística, com constaten els mateixos autors, la raó acostuma a ésser que “the language spoken by the constitution-makers was assumed to be de facto the official Language” (pàg. 8). Pel que fa al silenci específicament constitucional, caldria afegir que no només es dona als EUA o Austràlia, sinó també en contextos en què l’statu quo juridicolingüístic gaudeix de consentiment, com es pot apreciar en el cas de totes les constitucions espanyoles del segle XIX o de les franceses fins a la reforma de 1992. Per contra, la causa de la introducció del concepte de llengua oficial o termes equivalents és la voluntat de sancionar la supremacia legal de la llengua fins aleshores assumida de facto com a idioma corporatiu de l’estat.

Choudhry i Houlihan fan notar que, als estats plurilingües, “Official language policies distribute political power”, de manera que el fet d’aplicar-hi polítiques unilingüistes confereix “competitive advantage” en la vida política a les persones que tenen com a primera llengua la llengua privilegiada (pàg. 15), amb els perjudicis consegüents per als parlants dels altres idiomes (pàg. 16), especialment si són “well-defined linguistic minorities”, col·lectius amb reivindicacions autodeterministes o “indigenous communities”. En aquests contextos, el fet de designar “a single official language is politically divisive”, atès que “For these groups, language rights, recognition and legal status are of deep importance for reasons of cultural identity, political power and economic opportunity”, fins al punt que el tractament d’aquesta qüestió “can have significant consequences for peace” (pàg. 11).

Els autors distingeixen entre “linguistic minorities” que plantegen “self-determination claims”, “minories” que no ho fan, i “indigenous peoples”. Val a dir que el concepte d’autodeterminisme que segueixen Choudhry i Houlihan és molt laxe i no es vincula a la sobirania, per tal com inclou també “federalism, devolution and/or special autonomy”. Quant als moviments polítics que articulen les reivindicacions autodeterministes, aquests autors constaten que sorgeixen més sovint “in states with a single official Language”, amb l’objectiu de crear institucions pròpies “in which their languages have official status”, com també acostumen a reivindicar “official status within central institutions” per a llurs llengües, tant per raons pràctiques com de reconeixement simbòlic (pàg. 12).

Tanmateix, com adverteixen els mateixos autors, el gruix dels ítems habitualment vinculats al concepte d’oficialitat lingüística “are largely beyond the reach of human rights treaties” (pàg. 36), de manera que es tracta de decisions estrictament polítiques amb un ampli marge de discrecionalitat i íntimament lligades a la sobirania dels estats. En canvi, en algun passatge, sembla que Choudhry i Houlihan no distingeixen prou clarament el concepte de “minority language“ del de llengua d’immigrants (pàg. 13-14), identificació negada explícitament a la Carta europea per a les llengües regionals o minoritàries (art. 1.a.ii), que és precisament el tractat internacional que reconeix més àmpliament drets lingüístics més enllà del principi de no-discriminació per raó de llengua, del dret dels detinguts a ésser informats del motiu de la detenció en una llengua que entenguin o del dret dels encausats penalment a ésser assistit per un intèrpret (art. 14, 5.2 i 6.3.a del Conveni europeu per a la salvaguarda dels drets humans i les llibertats fonamentals).

Tot i que el focus de llur interès són els estats compostos, Choudhry i Houlihan recorden que “a unitary state may opt to provide public services in different languages throughout the country, tailored to the linguistic composition of local populations” (pàg. 19). En efecte, la transformació gradual de Bèlgica en un estat configurat eminentment pel principi de territorialitat lingüística és anterior a la seva federalització. Segons aquests autors, però, en els estats unitaris no hi acostuma a haver habilitació constitucional per als governs locals per a fer polítiques lingüístiques diferenciades, per bé que consignen l’excepció d’Estònia (pàg. 22), on la Constitució de 1992 els autoritza, “provided by law”, a emprar “the language of the majority of the permanent residents of the locality as an internal working language” (art. 52).

La qüestió del disseny del règim d’oficialitat lingüística en estats plurilingües també sorgeix, com consignen Choudhry i Houlihan, en “states that emerged out of colonial empires”, on “the language used by colonial powers may be the lingua franca held in common across various linguistic communities, at least by the political and economic elites in those communities”. Els autors assenyalen la paradoxal cruïlla en què s’han trobat aquests estats. D’una banda, el bandejament de la llengua imposada pels poders colonials o les elits locals representa una ruptura amb el passat i un acte d’afirmació o reafirmació de la identitat nacional o del pluralisme intern. D’altra banda, però, el fet de mantenir l’ús institucional d’aquella llengua pot donar més “logistical and financial efficiency” i, fins i tot, “the colonial language may be seen as a neutral choice among several competing national languages” (pàg. 11). Tanmateix, val a dir que també en molts d’aquests estats han funcionat les declaracions d’oficialitat com a “restrictors” de la diversitat lingüística interna, almenys en els casos de les constitucions de Costa d’Ivori (1960), que declara “langue officielle” el francès (art. 1), el Camerun (1972), que ho fa amb el francès i l’anglès (art. 1.3), o la de Veneçuela de 1961 (art. 6), la reforma de 1975 de la de Costa Rica (nou article 76 de la Constitució de 1949) i la de l’Equador de 1979 (art. 1), amb l’espanyol.

Finalment, cal destacar que la voluntat de compatibilitzar l’ús instrumental de llengües sobrevingudes enllà del seu territori, a redós de processos expansionistes, amb el reconeixement eminentment simbòlic dels idiomes del país sovint s’ha expressat amb la dicotomia entre llengua oficial i llengua nacional. Tot i proposar una definició excessivament esquemàtica del concepte de llengua oficial, que negligeix l’absència d’una definició universal del concepte i la variació en què es manifesta en els règims d’oficialitat múltiple, els autors observen que, en aquesta dicotomia, la qualificació de nacional “does not imply anything regarding its legal status” (pàg. 6-7). En el cas del Senegal, p. ex., la Constitució de 1959 declarava només el francès “comme langue officielle” (art. 1), mentre que la reforma de 1978 de la Constitució de 1960 afegí la designació, com a “langues nationales”, del “diola, le malinké, le pular, le sérère, le soninké et le wòlof” (art. 1), sense que aquest reconeixement hagi comportat implicacions pràctiques.

Daniel Escribano
Doctor en sociologia, traductor i tècnic de normalització lingüística al Centre de Normalització Lingüística de Tarragona

¹ Choudhry, Sujit i Houlihan, Erin C. (2021). Official Language Designation. International IDEA.