Anna M. Pla Boix (coord.). Garantia dels drets lingüístics. Estudis de cas: Bèlgica, Canadà, Espanya, Itàlia, Moldàvia i Suïssa. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, col·lecció e-Recerca, núm. 5.  Novembre 2014.  ISBN  978-84-393-9221-7 Consulta en línia

L’ordenació del règim lingüístic dels països on conviuen diverses llengües oficials obliga els juristes a tocar de peus a terra. Les construccions teòriques abstractes, de lògica indiscutible i de precisió geomètrica, no s’adapten a la realitat. Els parlants d’una llengua concreta no ocupen homogèniament un territori del qual no es mouen. D’altra banda, no només pesa la geografia. La història també és rellevant: hi ha llengües numèricament minoritàries que ho són després d’una política repressiva, o d’haver rebaixat jurídicament el seu estatus fins privar-la de prestigi social. Els plantejaments tècnics es veuen així, sovint, sotmesos a crítiques severes des de la perspectiva de la legitimitat. Els debats d’aquesta mena són encesos i carregats d’emotivitat, com sabem prou bé a Catalunya. Ara bé, malgrat que aquest context natural ho faci més difícil, la reflexió jurídica és indispensable. Les normes relatives als drets i deures lingüístics són inevitables i, tot i que no poden solucionar per elles mateixes els problemes vinculats a la convivència de les llengües, almenys poden apaivagar-ne la virulència. Sempre que, com és natural, es faci amb seny i rigor.

En trobem mostres a l’obra que dirigeix Anna Pla, Garantia dels drets lingüístics. El que el títol reflecteix és una opció estratègica de la política lingüística que sembla l’única que pot generar un mínim de confiança en la seva eficàcia. A vegades, els parlants de llengües oficials àmpliament majoritàries veuen l’inici de la regulació dels usos lingüístics amb molta prevenció. L’arriben a considerar innecessària i intrusiva. La regulació de la llengua, canal d’idees i de sentiments, es rep amb la mateixa sospita que aixeca la normativa que afecta la llibertat d’expressió o la privacitat. Per això, és tan important el que concerneix la garantia dels drets. El tòpic segons el qual els drets valen el que ofereixen les seves garanties cobreix també el camp dels drets lingüístics. La garantia dels drets lingüístics permet als de parla minoritària tenir un instrument que pot assegurar el futur de l’idioma propi. I a les persones que s’identifiquen amb una llengua majoritària els fa veure que té també una protecció per a elles allò que d’entrada els podria semblar una alteració forçada de l’ordre natural de les coses.

Bèlgica i la importància de la llengua de les administracions

Al llibre trobem textos on es tracten dues dimensions: les garanties institucionals, encara que aquesta no sigui exactament la terminologia emprada, i els drets subjectius. Les primeres es refereixen a òrgans de l’Estat, com ara el poder legislatiu, o institucions que responen a drets que poden tenir una dimensió lingüística. El primer exemple és el de Bèlgica; el presenta Nicolas Bonbled i és clarificador. Si bé la Constitució belga s’ocupa poc dels drets com a tals, l’ordenament té una regulació detallada dels usos lingüístics en les administracions, fins i tot establint la paritat entre els membres francòfons i els de parla neerlandesa al Consell de Ministres. No hi ha previsions equivalents per a la minoria de parla alemanya. Tot porta a pensar en una voluntat d’assegurar, per la via del disseny institucional i emprant l’expressió clàssica, un sistema de pesos i contrapesos. Allò característic en la garantia de drets és la intervenció del poder judicial: estrictament, és allò que permet reconèixer-los en la seva pròpia condició. El fet de centrar la protecció dels drets en institucions amb facultats normatives sembla evidenciar una estratègia preventiva, diferent de l’èmfasi en la reparació. Seria el que podria despendre’s d’un catàleg detallat de drets lingüístics subjectius, que no és el cas.

Un cas de common law: Canadà

La trajectòria constitucional de Canadà en matèria de drets lingüístics comença abans que el tractament d’aquesta qüestió a Bèlgica. Si en el país europeu la convivència de les llengües s’encarrila entrat el segle XX, des del seu origen, Canadà ha encarat els problemes lingüístics. A diferència de Bèlgica, el país nord-americà s’ha hagut de construir des de l’inici intentant integrar la minoria de llengua francesa. Per això, com trobem en el text que sobre Canadà presenta André Braën, podríem explicar la presència de preceptes relatius a drets lingüístics. És veritat que, com indica Braën, al text constitucional de 1867 i a les reformes que incorporen noves províncies, el que es recull és el que es refereix a la possibilitat d’utilitzar el francès i l’anglès en els diversos parlaments, federals o provincials. Però això s’ha d’emmarcar en una circumstància que no es pot deixar de banda: la condició de colònia, formalment fins al 1981, d’un imperi regit pel Parlament de Westminster i font de la cultura jurídica del common law. Com es prou sabut, resulta aliè a la tradició d’aquesta família jurídica la idea d’una declaració de drets inscrita en una norma constitucional superior a totes les altres. Quan Canadà assoleix la sobirania ho fa dotant-se d’una Carta de drets de rang constitucional, i hi apareixen allà drets lingüístics, més enllà dels vinculats als procediments parlamentaris o a les publicacions oficials. El bilingüisme oficial de la federació, i la prestació de serveis federals en la llengua de la minoria partint d’un mínim de demanda, afecta la jurisprudència en la matèria, tal com s’esdevé en altres països que han assumit la jerarquia suprema de la norma constitucional, però que no és tan clar en aquells que es mouen en el marc del common law.

En el pla de la teoria, entre el common law i el model jurídic continental europeu hi ha diferències notables. Al common law, i sempre en la teoria, l’esquema de protecció dels drets es fonamenta en la noció de remedy: la reparació establerta per una sentència que, quan la seva doctrina es reitera, esdevé font del dret. Més substantiu seria, en aquest context, el dret a la tutela judicial que garanteix l’accés als tribunals per tenir l’oportunitat d’obtenir la reparació a la vulneració del dret: el due process. Simplificant, podríem dir que per a la protecció de drets el common law sembla tenir un plantejament reactiu. En canvi, el nostre model constitucional seria proactiu: els jutges estan sotmesos a la definició prèvia dels continguts i garanties dels drets que fan les constitucions i les lleis que les desenvolupen. Però això és la teoria. En la pràctica, sigui quin sigui el model, l’eficàcia dels drets lingüístics reposa sobre la tutela que n’ofereixen els jutges i tribunals. I pel que fa a la seva garantia, és molt rellevant la cultura política que hi hagi, perquè la configuració jurídica de les institucions que han d’assegurar-la pot quedar en paper mullat si les persones que són al capdavant d’aquestes no assumeixen els valors que fonamenten el respecte als drets. També aquí, per damunt de les diferències que separen el common law del droit civil, és rellevant la cultura política democràtica.

El dret lingüístic en la inestabilitat política: Moldàvia

Aquesta digressió sembla necessària abans de tractar dels capítols que, escrits per Marlène Collette i Alba Nogueira, es refereixen respectivament a Moldàvia i a Espanya. Amb tots els matisos, ambdós països han estat desconnectats de la cultura política democràtica durant força temps. És cert que actualment hi ha moltes diferències, però l’experiència d’un passat autoritari dóna una dimensió molt rellevant a les garanties dels drets, perquè la seva eficàcia esdevé un indicador del grau de democràcia que realment s’ha assolit.

Subratllat aquest element comú, és evident que el cas de Moldàvia presenta un perfil propi, que deriva de la identitat de l’idioma. No ens resulta estrany el debat a propòsit del que fa que una parla concreta tingui la consideració de llengua única i diferent d’altres. Pot esdevenir-se el fet diferencial que s’invoqui, digui el que digui la filologia, per acreditar l’existència d’una comunitat cultural o nacional, i assolir la dimensió jurídica i política que dóna l’oficialitat. El cas moldau s’analitza recordant aquest tipus de problemes, que poden donar una base inestable al règim juridicolingüístic que s’edifica immediatament després de sortir de la dictadura. En l’època soviètica el moldau era considerat diferent del romanès, i s’havia d’emprar l’alfabet ciríl·lic. Després de la independència, el moldau esdevé llengua oficial i s’utilitza l’alfabet llatí. Des del punt de vista de la filologia, sembla que el moldau es una variant del romanès. La Constitució de 1994 es refereix al moldau, però, ni que sigui tàcitament, no s’abona el secessionisme lingüístic del període soviètic. Collette ens assenyala que d’aquesta manera es facilita la possibilitat de donar un referent a la identitat moldava. D’altra banda, la legislació especial ha reconegut l’oficialitat, a més del moldau, al rus i al gagaús, que pertany a la família de les llengües turqueses.

Però la situació de Moldàvia, en el relat que ens fa Collette, no permet posar en primer pla les qüestions jurídiques. La inestabilitat política la marca la secessió de facto que ha creat la República de Transnístria, a la qual manca reconeixement internacional.

Problemes de la jurisprudència espanyola

El cas espanyol, en comparació, planteja moltes menys dificultats per estrany que ens pugui semblar. Partim d’un nivell acceptable d’eficàcia general de l’ordenament jurídic, cosa que permet que les anàlisis institucionals i normatives puguin arribar a conclusions que connecten amb la realitat i les pràctiques socials.

Alba Nogueira realitza una anàlisi més centrada en els problemes del règim lingüístic a Espanya, amb una àmplia panoràmica que recull diverses varietats autonòmiques. De fet, l’estructura del seu capítol cobreix pràcticament totes les dimensions de les garanties i dels drets lingüístics. Una visió de conjunt, que destaca el paper transcendental de la jurisprudència constitucional en la vinculació dels drets lingüístics a diversos nivells competencials. I també, en una visió més de detall, la garantia dels drets en l’àmbit de l’Administració de justícia. Fins i tot hi trobem l’anàlisi de la regulació que reconeix a determinades institucions l’autoritat per establir el cànon de correcció de la llengua, com ara l’Institut d’Estudis Catalans.

Per aquesta perspectiva tan completa, referida a qüestions que ens són properes, potser val la pena destacar algun aspecte concret. La distribució de competències, com s’ha dit, compta molt en el règim jurídic dels drets lingüístics. I quan la jurisprudència constitucional altera amb ambigüitats l’ordre competencial, es produeixen efectes retardats que afecten la seguretat jurídica en qüestions vinculades als drets lingüístics. Poden veure’s els efectes en la jurisprudència, que Nogueira cita, derivada de la STC 31/2010. Com altres qüestions, tot allò relatiu al caràcter vehicular del català a l’ensenyament va caure en el camp boirós del veredicte interpretatiu. Deixa així als tribunals ordinaris un paràmetre de constitucionalitat poc clar, cosa que perjudica la qualitat tècnica de les resolucions que dicten amb relació als drets lingüístics. En algunes d’aquestes resolucions s’hi podrien trobar defectes originats pels mateixos òrgans jurisdiccionals que les dicten; no tot és sempre culpa del Tribunal Constitucional. Però la indefinició jurídica en aquesta qüestió, tan important i sensible, fa més difícil que el dret pacifiqui aquesta mena de conflictes.

Itàlia i les minories

Giovanni Poggeschi és el responsable d’estudiar el cas italià. Ho fa des d’una perspectiva general en la qual formula una distinció entre drets considerant la seva dimensió lingüística: drets constitucionals fonamentals, drets inherents a l’existència d’autonomies territorials i drets lligats a la condició de determinats estrangers. És un recordatori de com la dimensió lingüística impregna els drets, cosa que potser és el resultat d’encarar l’abstracció de l’ordenament amb la diversitat de la realitat que ha de regir. De cap manera cal suposar que s’hi adapta totalment, cosa que en el cas de les llengües i en molts altres seria pràcticament impossible. Però, com a mínim, hi ha diverses maneres d’enfocar aquesta diversitat des del punt de vista dels drets.

En el cas italià l’element clau és la condició de minoria que ha de ser protegida. El grau de protecció pot variar entre la pràctica cooficialitat de l’alemany i l’italià a la província de Bolzano, fins al que queda en poc menys que el simple reconeixement de varietats dialectals de l’italià o del grec propi de d’algunes comunitats de Sicília. Enmig, un grau intermedi de protecció com el friülà i el català de l’Alguer, que poden utilitzar-se en reunions d’organismes públics. Aquesta varietat de modalitats podria explicar-se partint d’una dada històrica: que el feixisme va ser derrotat. En aquesta mesura, la democràcia nascuda d’aquesta derrota no podia continuar amb les polítiques d’assimilació forçosa a l’italià de les minories que no la tenien com a llengua pròpia, o la consideració dels casos dels rom i dels sinti, pobles nòmades que pertanyen a la comunitat gitana. També, molt probablement, els diversos tractats internacionals amb França i Àustria, a què Poggeschi es refereix i sense els quals costaria d’entendre la posició del francès a la Vall d’Aosta o de l’alemany a l’Alto Adige/Südtirol. En aquest dos casos, es dóna un fort encavalcament, si és que no interacció, entre Constitució i tractats. El desplegament de la Constitució es va fer intentant difuminar el caràcter majoritari que podia tenir a la província de l’Alto Adige/Südtirol la població de llengua alemanya; per aquesta raó la província es va integrar a la regió del Trentino – Alto Adige.

El cas italià pot entendre’s com la resposta que el constitucionalisme dels drets dóna, de manera tutelar, a la tensió entre majories i minories. Les llengües minoritàries no tenen, formalment, visibilitat en el pla general, on l’italià és llengua oficial a tot el territori. No és així el cas suís, que analitza Nicolas Schmitt.

Suïssa: territorialització del règim lingüístic

El model suís fa bandera d’allò que, vist des de fora, sembla una paradoxa: basa la seva identitat en la diversitat, especialment la lingüística. Des del punt de vista jurídic, a escala federal es reconeixen quatre llengües com a “nacionals”: l’alemany, el francès, l’italià i el romanx. Però només tenen el caràcter d’oficials en el nivell federal les tres primeres, mentre que el romanx pot ser utilitzat per a les relacions entre els seus parlants i l’Administració federal. El pes del règim lingüístic reposa sobre els cantons, que han optat en la majoria dels casos (22 sobre 26) per tenir una llengua oficial: francès, alemany o italià. El cantó dels Grisons és trilingüe (alemany, italià i romanx) i els altres tres cantons són bilingües alemany-francès. Aquest bilingüisme es concreta de diverses maneres a l’interior de cada cantó, però el més habitual és que hi hagi municipis on l’oficialitat sigui només d’una llengua. En síntesi, estem davant d’un règim dels drets lingüístics molt territorialitzat, i la jurisprudència acostuma a donar més valor a aquest principi que a la llibertat personal d’elecció de la llengua.

En la perspectiva que la territorialització pugui acabar per perjudicar les minories lingüístiques a l’interior dels cantons, el 2010 va entrar en vigor, després de vint-i-cinc anys de discussions, una llei federal sobre les “llengües nacionals i la comprensió entre cultures lingüístiques”. Entre els seus objectius, que assenyala Schmitt, hi ha el de la promoció del pluringüisme personal i institucional en el nivell federal i, en els cantons, el suport al plurilingüisme i a l’intercanvi d’estudiants i professors. Tot i que els objectius quantificats no s’han assolit plenament, en els termes que es fixaven, la iniciativa s’ha de destacar.

Conclusió

En efecte, del cas suís es pot desprendre la importància d’assegurar l’efectivitat de les mesures que poden prevenir els conflictes lingüístics, per culpa dels quals els drets lingüístics poden sortir-ne perjudicats. El dret a expressar-se en una llengua serveix de poc si la persona que la parla no és compresa per aquell amb qui necessita comunicar-se. La política lingüística pot veure’s així com un instrument per a l’eficàcia dels drets lingüístics.

No és exactament el mateix que una garantia formalitzada. Aquesta la trobem en l’atenció als usos lingüístics de les administracions o en les quotes per llengua que ens mostra el cas belga. En certa manera, la institució canadenca del Comissari de les Llengües Oficials mostra la importància de les institucions no jurisdiccionals en promoció del respecte de les regles. Òbviament, són fonamentals les institucions jurisdiccionals. El cas canadenc, cas propi del common law, es caracteritza per la importància de la tutela jurisdiccional, que té també molta importància en el cas espanyol, on l’evolució de la jurisprudència constitucional ha generat una certa confusió després de la sentència de l’Estatut.

Pot explicar-se també per un context particular, on hi juga una cultura jurídica molt similar a la d’Itàlia, però on probablement s’ha interioritzat menys que al país transalpí la importància de la protecció de les minories. En tot cas, i malgrat els defectes que veiem sovint, la situació espanyola sembla infinitament millor que la de Moldàvia, on les tensions polítiques fan molt difícil la seguretat jurídica.

En definitiva, aquest llibre ofereix una selecció idònia de casos que permeten a la persona que el llegeixi tenir un panorama força complet dels elements rellevants que poden configurar un ordenament que garanteixi drets lingüístics. No tenen un perfil substancialment diferent dels altres drets, ni, com els altres drets, es poden entendre i exercir al marge d’una cultura política que els valori i sostingui.

Xavier Arbós Marín
Catedràtic de dret constitucional de la Universitat de Barcelona