Este 15 de diciembre se acaban de cumplir 39 años desde la aprobación de la polémica y controvertida Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Euskera, más conocida popularmente como “Ley del Vascuence” (ese fue su nombre original). Sin ir más lejos, hasta el Comité de Expertos del Consejo de Europa para la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias dejó escrito en su sexto informe (2024) que dicha ley vulnera el artículo 7.2 de la Carta al establecer divisiones administrativas que suponen un obstáculo a la promoción del euskera, básicamente porque zonifica la oficialidad, restringiéndola a la zona norte de la Comunidad Foral, donde a día de hoy vive tan sólo el 9 % de la población navarra.
Más allá de si la ley vulnera o no la Carta, nuestra posición es que se trata de una ley contraria a la Constitución y que debiera ser declarada inconstitucional. ¿Por qué?
1 La oficialidad de las lenguas minoritarias en la Constitución española
La Constitución española (CE) no es neutra ni abstencionista con respecto al pluralismo lingüístico. Ni siquiera adopta una actitud de mera tolerancia, pues apuesta por una “actitud positiva” frente al mismo (Solozábal Echavarría, 1999, pp. 22-23), de forma que no sólo lo asume, sino que lo quiere proteger (Urrutia Libarona, 2021, p. 176). Para ello, si bien no cierra el modelo lingüístico vigente en el Estado (Fossas Espadaler, 2018, p. 77), sí fija en el artículo 3 sus “líneas maestras” (Sentencia del Tribunal Constitucional [STC] 82/1986, de 26 de junio). En concreto, el artículo 3.2 dice literalmente que “las demás lenguas españolas [euskera incluido] serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos”.
Ello implica, por una parte, que la Constitución contiene un mandato de cooficialidad que es inequívoco (Arzoz Santisteban, 2004) y de carácter preceptivo (López Basaguren, 1988, p. 52). Nótese que el artículo dice “serán oficiales”, y no “podrán ser oficiales” (de hecho, durante el debate constituyente fueron rechazadas todas las enmiendas que querían hacer potestativo dicho mandato). Por otra parte, implica que es en los Estatutos de autonomía donde se ha de concretar el contenido de la oficialidad: “La Constitución sólo condiciona el estatus oficial, pero no las características de este” (López Basaguren, 2007, p. 86).
¿Hasta dónde llega, pues, la libertad de configuración de los parlamentos autonómicos para fijar el contenido de dicha oficialidad?
La Carta Magna española no define el concepto de oficialidad, aunque se entiende que es “el más alto nivel de protección” que se le puede dar a una lengua y el que mejor garantiza los derechos lingüísticos (Pérez Fernández, 2006, pp. 23-64). Por su parte, el Tribunal Constitucional desvincula completamente la oficialidad de una lengua de su uso social, de tal forma que, independientemente de su fortaleza en la sociedad, una lengua es oficial cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación, “con plena validez y efectos jurídicos” (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2), e implica, entre otras cuestiones, el deber de garantizar su conocimiento y el derecho a usarla.
Por ello, autores como Solozábal Echavarría (1999) defienden que, aun no estando definida la oficialidad en la Constitución, cabe que sea comprendida como garantía institucional, por lo que su imagen maestra o contenido esencial quedaría blindado en el texto constitucional.
2 Sobre la inconstitucionalidad de la Ley Foral del Euskera
Dicho esto, el quid de la cuestión para establecer la constitucionalidad o no de la Ley Foral del Euskera va a ser determinar hasta qué punto esta ataca la imagen maestra o contenido esencial de la cooficialidad marcado en la Constitución, cuando en su artículo 5 fija tres zonas lingüísticas –vascófona, mixta y no vascófona–, limitando la oficialidad a la primera de ellas, donde el euskera es muy mayoritario, pero donde vive una mínima parte de la población navarra.
La primera pregunta sería si cabe, en abstracto, zonificar la oficialidad de una lengua propia de una Comunidad Autónoma, restringiendo dicho estatus a un territorio menor al de la propia Comunidad. La segunda, si es acorde con la Constitución la zonificación (y limitación) de la oficialidad concretada en el artículo 5 de la Ley Foral del Euskera.
Con respecto a la primera pregunta, la mayoría de la doctrina entiende que, en abstracto, sí que es posible zonificar la oficialidad de la lengua propia sin atacar su imagen maestra o núcleo esencial, aunque para ello se fijan limitaciones. Para Agirreazkuenaga Zigorraga (1991, p. 681), por ejemplo, es posible zonificar, salvo si “la utilización de la lengua se extiende a lo largo y ancho de la mayor parte del territorio de una Comunidad Autónoma (con mayor o menor implantación social, lo cual naturalmente podrá modular sus efectos)”, y si, además, existen “datos históricos que avalen su arraigo en todo el territorio”. Para López Basaguren (2007, p. 87), la posibilidad de zonificar nace “cuando la lengua distintiva esté arraigada, únicamente, en partes muy determinadas de su territorio”.
Por ello, coincidimos con Arzoz Santisteban (2004, p. 89) cuando afirma:
Si, como sabemos, la Constitución impone la cooficialidad de las lenguas propias distintas al castellano y el mayor o menor peso social de las mismas no es requisito para ello –y no lo es–, cualquier limitación material o territorial de la misma deberá superar los juicios de razonabilidad y proporcionalidad para ser considerada constitucionalmente legítima.
Con respecto a las limitaciones territoriales, si leemos el artículo 3.2 de la CE a la luz de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias (es así como se ha de leer), y en especial su artículo 7.2, la conclusión es clara: la declaración de oficialidad de la lengua propia ha de respetar el territorio de esta, y dicho territorio no es aquel donde existe una mayoría de hablantes de dicha lengua –algo que resulta contrario a su propio reconocimiento como lengua minoritaria–, sino aquel donde existen hablantes de la misma o aquel que corresponde con su base histórica, cuando se está –como es el caso del euskera en Navarra– ante procesos históricos de minorización de las lenguas propias (Consejo de Europa, 2001).
Dicho esto, y pasando a responder la segunda pregunta, ¿qué es lo que ocurrió en Navarra en 1986? Como ya hemos dicho, en base al artículo 5 de la Ley Foral del Euskera, la Comunidad quedó dividida en tres zonas lingüísticas, quedando la oficialidad del euskera limitada a la primera de ellas, zona que suponía una parte menor del territorio y de la población de la Comunidad Foral. Estos son los datos concretos:
En nuestra opinión, difícilmente se puede justificar la razonabilidad y proporcionalidad de una decisión que dejó fuera de la protección que supone la oficialidad para los derechos lingüísticos, no ya solo a la inmensa mayoría de los municipios o los ciudadanos y ciudadanas navarras (que, por ejemplo, fueron privados de su derecho subjetivo a estudiar en euskera), sino a casi la mitad de vascoparlantes (48,8 %), por lo que difícilmente puede afirmarse que se respetó el territorio del euskera, al menos en el sentido que lo hacen la Constitución y la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias.
Además, desde un punto de vista sociolingüístico, en la actualidad la situación ha mejorado sustancialmente para el euskera, ya que frente a los 77.000 vascohablantes de 1986 hoy existen 175.000. Sin embargo, no se puede decir lo mismo respecto a los derechos lingüísticos de esos mismos ciudadanos, ya que 3 de cada 4 euskaldunes viven en zonas donde el euskera no es oficial (Nastat, 2024).
¿Acaso alguien puede mantener que eso es lo que quería el constituyente cuando estableció el mandato de cooficialidad en el artículo 3.2 de la CE: excluir de su protección a la mayoría de los hablantes de una lengua en su propia Comunidad Autónoma?
Agirreazkuenaga Zigorraga (1991, p. 682) fue bien claro ya hace años: la zonificación establecida en la Ley Foral del Euskera no se ajusta al artículo 3.2 de la CE porque los vascoparlantes se extienden (y se han extendido a lo largo de la historia) por toda Navarra. De hecho, hasta finales del siglo XVIII la población vascoparlante era mayoritaria, y hasta el último tercio del siglo XIX lo era en buena parte de lo que hoy son zonas vascoparlantes y mixtas (Mikelarena Peña, 2023, p. 192).
La CE en ningún caso quiso dejar fuera de la protección de la oficialidad a la mayoría de los hablantes de euskera en Navarra, por lo que hacerlo en los términos en los que lo hace la Ley Foral del Euskera no resulta ni razonable ni proporcionado, sino completamente arbitrario. Una cosa es limitar la declaración de oficialidad al territorio donde efectivamente existan hablantes de una lengua propia y otra muy distinta es excluir de la misma a la mayoría de ellos. Lo primero puede tener cabida en la Constitución, lo segundo, no.
Desde un punto de vista jurídico, además, la situación es todavía más grave si tenemos en cuenta que desde 2001 la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias forma parte del ordenamiento jurídico español, siendo no solo un parámetro interpretativo en materia de derechos lingüísticos, sino una norma de obligado cumplimiento cuyo rango es superior a la ley (es decir, a la Ley Foral del Euskera e incluso al propio Amejoramiento del fuero) en virtud del artículo 96 de la CE.
3 Conclusión
La conclusión es clara: se ha de poner fin a la zonificación que establece la Ley Foral del Euskera. ¿Implica ello, desde una óptica jurídica, que la normativa ha de ser necesariamente uniforme en toda la Comunidad Foral y que no se puede zonificar? No. De hecho, no hay más que ver que en el mismo informe en el que el Consejo de Europa dice que Navarra incumple la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias, dice también que la Comunidad Valenciana sí cumple con el objetivo del artículo 7.1.b de la Carta (Comité de Expertos de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias, 2024, p. 87). Es decir, según el Consejo de Europa, zonificar los derechos lingüísticos con zonas de distinto predominio lingüístico –pero estableciendo la oficialidad en todo su territorio– no es contrario a la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias. Nosotros añadimos que no es contrario tampoco a la Constitución. Cuánto avanzaría el euskera en Navarra con una solución jurídica similar, respetuosa con la realidad lingüística, sí, pero también con los derechos lingüísticos.
Eneko Compains Silva
Profesor agregado de derecho constitucional de la Euskal Herriko Unibertsitatea (EHU)
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Referencias
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Arzoz Santisteban, Iñaki. (2004). La convivencia lingüística en Navarra. Revista Vasca de Administración Pública, 69(2), 35-100. https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.69.2004.2.02
Comité de Expertos de la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias. (2024, 18 de junio). Sixth evaluation report on Spain. Consejo de Europa.
Consejo de Europa. (2001). Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias. Informe explicativo.
Fossas Espalader, Enric. (2018). Artículo 3. En Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer y María Emilia Casas Baamonde (dirs.), Comentarios a la Constitución Española (tomo I, pp. 74-84). Ministerio de Justicia.
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López Basaguren, Alberto. (2007). Las lenguas oficiales entre Constitución y Comunidades Autónomas: ¿Desarrollo o transformación del modelo constitucional? Revista Española de Derecho Constitucional, 79, 83-112.
Mikelarena Peña, Fernando. (2023). La evolución demográfica de la población vascoparlante en Navarra entre 1553 y 1936. Fontes Linguae Vasconum, 92, 183-197. https://doi.org/10.35462/flv92.8
Pérez Fernández, José Manuel. (2006). Principios del régimen jurídico-lingüístico: en especial, el estatuto de oficialidad. En José Manuel Pérez Fernández (coord.), Estudios sobre el estatuto jurídico de las lenguas en España (pp. 23-64). Atelier
Solozábal Echavarría, Juan José. (1999). El régimen constitucional del bilingüismo. La cooficialidad lingüística como garantía institucional. Revista Española de Derecho Constitucional, 55, 11-41.
Urrutia Libarona, Iñigo. (2021). ¿Nuevos paradigmas en la interpretación de la doble oficialidad lingüística? Revista Vasca de Administración Pública, (121), 170-220. https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.121.2021.04